Как коррупция влияет на общество
Непобедимая коррупция: во сколько она обходится обществу и как ее лечить
Российская экономическая школа вместе с порталом InLiberty запустила цикл онлайн-лекций «Экономика и жизнь». В рамках этого цикла профессор РЭШ Михаил Другов прочитал лекцию о коррупции, на основе которой подготовил колонку для Forbes.
Что такое коррупция?
Есть красивая цитата, которую очень любят исследователи коррупции: «Подобно тому, как нельзя распознать, пьют или не пьют воду плавающие во глубине вод рыбы, так и невозможно узнать, присваивают или нет богатство чиновники, приставленные к выполнению дел». Она взята из древнеиндийского политического и экономического трактата Артхашастра (III век до н. э.). Таким образом, уже тогда люди понимали, что в государственном управлении есть большие сложности.
Самое распространенное определение коррупции принадлежит Всемирному банку, который говорит, что коррупция — это злоупотребление служебным положением ради личной выгоды. Однако из-за неоднозначности слова «злоупотребление» Банержи, Ханна и Муллайнатан в обзоре литературы о коррупции определяют ее как нарушение закона чиновником или политиком ради личной выгоды. Если взглянуть на ситуацию в исторической перспективе, то, что не было коррупцией 100 или 50 лет назад, сегодня таковой считается. Поэтому исследователи коррупции нередко говорят, что ей сложно дать определение, однако вы ее узнаете, когда она перед вами.
В истории изучения коррупции следует отметить три важные теоретические идеи. Во-первых, это провалы рынка. Экономисты в целом считают, что рынки работают эффективно и обычно не требуют вмешательства государства или кого бы то ни было. Провалы рынка — это ситуации, когда рынки неэффективны, — например, из-за присутствия внешних эффектов. Это происходит, когда результат транзакции между покупателем и продавцом оказывает влияние на кого-то еще: например, происходит загрязнение окружающей среды при производстве товаров. Другая ситуация — это асимметричная информация, когда продавец знает о товаре больше, чем покупатель (например, на фармацевтическом рынке). В таких случаях лучше, если государство вмешается: будет ограничивать вредные выбросы предприятий или говорить, какие лекарства работают, а какие нет. Таким образом, бюрократия и чиновники оперируют в условиях, когда рынок неэффективен. Здесь и возникает сложная, в каком-то смысле даже нерешаемая, задача создания правильных стимулов для бюрократов.
Вторая идея — это множественные равновесия, то есть ситуации, когда в одних и тех же условиях возможен как высокий, так и низкий уровень коррупции. Тогда задача антикоррупционной политики — через системный подход, комплекс решительных мер вытолкнуть систему из плохого равновесия в хорошее. Это, например, произошло в Сингапуре и частично в Грузии.
Наконец, третья идея связана с централизованной и децентрализованной коррупцией. Любая фирма регулируется и контролируется большим числом государственных органов, разрешение на деятельность нужно получать во многих инстанциях, и даже если у вас «все нормально», в странах с высокой коррупцией от вас могут требовать взятку. Если эти различные инстанции между собой не координируются и каждый просит взятку отдельно, в итоге они просят слишком много.
Шляйфер и Вишни, которые ввели понятия централизованной и децентрализованной коррупции, отмечают, что в коммунистических режимах была централизованная система: разные органы координировались, и фирмы знали, кому надо платить и сколько (потом эти деньги распределялись между разными инспекциями и госорганами). Тем временем в постсоветской России, в Индии, в некоторых африканских странах коррупция децентрализована, что наносит больше ущерба и ведет к неопределенности: вы не знаете, кто к вам завтра придет и сколько попросит, потому что вариантов много. Это помогает объяснить, почему при высоких уровнях коррупции некоторые страны, тем не менее, умудряются иметь впечатляющий рост (например, Китай).
Как экономисты изучают коррупцию?
Эмпирические исследования позволяют увидеть закономерности и проверить экономические гипотезы относительно коррупции. Можно условно выделить 4 типа подобных исследований.
1. Индексы коррупции
Самый популярный среди них — индекс восприятия коррупции Transparency International. Есть также International Country Risk Guide от фирмы Political Risk Services, которая предоставляет услуги по оценке различных рисков в разных странах, и индикатор Всемирного банка Control of Corruption. Принципиальных отличий между ними нет (все покрывают более ста стран, существуют несколько десятков лет и сильно коррелированы между собой).
Индексы основаны на опросах разных экспертов в разных отраслях и в разное время. Часто это менеджеры международных компаний, которые работают в различных странах и, вероятно, могут квалифицированно ответить на вопросы о коррупции. Качество этих опросов, в том числе сопоставление во времени между странами, часто оставляет желать лучшего. Общую картину они показывают, однако не раскрывают причинно-следственные связи, которые обычно интересуют экономистов.
2. Полевые исследования
В известном проекте Олкена и Баррена ассистенты исследователей сопровождали по Индонезии водителей грузовиков, которые перевозили различные грузы из джунглей в порты, на фабрики и т.д. На пути их периодически останавливали на полицейских и армейских блокпостах, а также станциях весового контроля. Коррупция там достаточно открыта, так что ассистенты просто наблюдали, сколько водители платят и т.д. Они обнаружили несколько вещей: чем больше блокпостов на вашем пути, тем меньше вы платите на каждом из них (понятно, что у вас есть некий бюджет, выше которого вам, возможно, вообще не выгодно ехать и вы, соответственно, не готовы платить слишком много); если груз более ценный или грузовик более новый, то и взятки больше; чем ближе к концу маршрута, тем больше взятки (если вы знаете, что эта взятка последняя на вашем пути, вы готовы заплатить больше). Таким образом, подтверждаются базовые гипотезы микроэкономики, следующие из здравого смысла.
3. Несовпадение данных из разных источников
Одна из наиболее известных статей Раймонда Фисмана и Вэй Шанцзиня описывает данные Гонконга по экспорту в Китай и данные Китая по импорту из Гонконга, то есть статистику обеих сторон. В Китае есть пошлины на импорт, а в Гонконге нет пошлин на экспорт, поэтому, когда вы экспортируете товары из Гонконга в Китай, вам для Гонконга не надо ничего скрывать. Но когда вы ввозите и декларируете это в Китае, возможно, появляется стимул декларировать не совсем честно, потому что есть пошлины на импорт, которые, естественно, зависят от того, что вы ввозите.
Исследователи обнаружили, что чем выше пошлина, тем более вероятно, что товар декларируется не как есть на самом деле, а как похожий, но проходящий по более низкой пошлинной ставке. Результат опять же не удивительный и соответствует здравому смыслу, но, тем не менее, это документально доказанный результат. Другие исследования по похожей методологии иногда обнаруживают, что чем выше пошлина, тем сильнее занижение стоимости ввозимых товаров.
4. «Супер-данные»
Что интересно, эта доля (15%) не коррелирует с индексом коррупции. Авторы исследования использовали второй индекс (International Country Risk Guide) и не увидели значимой корреляции, — возможно, потому что это явление отражает коррупцию самого высокого уровня, и опрашиваемые эксперты о ней плохо информированы.
Может ли коррупция быть полезной и каков ущерб от нее?
Аргумент о пользе коррупции в экономической литературе обычно приписывается Натаниэлю Лефу, который в статье 1964 года отметил: если вмешательство в экономику имеет «неправильные» цели или использует неправильные методы, то коррупция, позволяющая обойти или как-то нейтрализовать это вмешательство, является полезной. Например, правительство тратит все налоги на шикарный образ жизни, а остальное выводит в оффшоры. Тогда, если фирмы подкупают налоговых инспекторов и, соответственно, уменьшают свои налоговые платежи, то коррупция полезна. Другой пример: если в стране из-за какой-то политики государства (например, конфискация зерна) голод, человек за счет коррупции может себе что-то оставить и не умереть с голоду.
Это «неправильное» вмешательство часто появляется эндогенно. Например, если чиновники понимают, что могут написать какой-нибудь закон, который будет очень сложно и дорого выполнять, и тогда они смогут собирать деньги с тех, кто будет попадать под этот закон и не захочет усложнять себе жизнь его исполнением.
Статья Лефа была написана полвека назад, и сейчас в мире экономическая политика регулирования в целом улучшается. Поэтому сила данного аргумента теряется: сегодня вряд ли найдется экономист, который будет серьезно утверждать, что в среднем коррупция полезна (хотя на уровне отдельных стран подобные примеры найти, конечно, можно).
Экономисты различают два вида коррупции:
1. Вымогательство (рэкет). Чиновник требует взятку за то, чтобы он выполнял свои обязанности, не нарушая закон. Представьте, что вы едете на машине, соблюдая правила, но вас останавливает полицейский и требует взятку, чтобы не создавать вам проблем. В этом случае взятка — это перераспределение средств. От такой коррупции в среднем страдают более бедные люди, и она увеличивает неравенство. Другой эффект вымогательства может, например, приводить к закрытию фирмы, когда чиновники требуют слишком много.
2. Сговор. Чиновник берет взятку за то, что он НЕ должен делать: например, берет взятку за превышение водителем скорости и позволяет ехать дальше. Здесь ущерб, который наносится коррупцией, практически никак не связан с размером взятки. К примеру, сумма, которую пьяный человек за рулем заплатил, чтобы продолжать поездку, никак не связана с ущербом от возможной аварии. Взятка строительному инспектору за приемку дома не зависит от ущерба от обрушения конструкции и от числа человеческих жертв. Соответственно, когда мы говорим, что триллион, потраченный на взятки — это очень много, реальный ущерб от коррупции может быть во много больше. Его очень сложно измерить.
Бороться с вымогательством легко: тот, у кого вымогают, — например, водитель, — если захочет, не будет платить и расскажет об этом. Со сговором бороться гораздо сложнее, потому что обе стороны заинтересованы в том, чтобы он произошел. Более того, простор для коррупции здесь гораздо больше. Вымогательство — это перераспределение, которое ограничено вашим карманом. Но когда происходит сговор, стороны берут деньги в каком-то смысле у всего общества. Здесь, соответственно, и стимулов для коррупции больше, и поймать коррупционера гораздо сложнее. В итоге, когда начинается серьезная борьба с коррупцией, вымогательство обычно исчезает первым, особенно на бытовом уровне. В развитых странах, безусловно, есть коррупция, — не очень высокая, но есть. При этом вымогательств, особенно на бытовом уровне, там, как правило, не происходит: все выявленные случаи представляют собой сговор.
Когда государство пытается бороться с коррупцией, регулирование обычно усложняется. Например, госзакупки в России регулируются гораздо строже, чем в некоторых развитых странах, потому что у нас больше коррупция и мы хотим закрыть все лазейки для нее. В итоге появляется много требований, которые сами по себе являются издержками, — ущербом от коррупции. В других случаях, наоборот, регулирование упрощается: например, в Мексике экзамен по вождению для получения водительских прав просто отменили из-за коррупции. Взятки исчезли, потому что их не за что стало давать, но ущерб был огромным, поскольку водительские права стали получать люди, не умеющие водить автомобиль.
Коррупция искажает стимулы всего общества: инвестиции падают, некоторые компании могут закрыться или вовсе не возникнуть. Изменяется также то, как и во что фирмы инвестируют. Например, компания могла бы выбрать эффективную технологию с очень дорогим оборудованием и минимальным привлечением работников. Но если придет чиновник и скажет: «Надо платить, иначе закрою завод», — это будет очень большая потеря для собственника, и он скорее всего заплатит. Ожидая такого сценария, фирма может не инвестировать в дорогое оборудование, в технологии и, соответственно, у вас будет менее технологичное производство.
Стимулы для граждан тоже могут меняться. Они могут отказываться идти в госорганы, потому что не имеют связей и денег и не хотят платить. С другой стороны, госорганы могут привлекать людей, которые готовы к коррупции. Тоже самое с предпринимательством: если все ожидают, что предприниматель должен платить взятки, а человек не хочет платить взятки, он не станет предпринимателем, сделает другую карьеру или, возможно, эмигрирует. Это все тот ущерб от коррупции, который не связан с объемом взяток или выведенных средств.
Соответственно, измерить ущерб крайне сложно. Исключением можно считать эффект более высоких цен: когда вы покупаете какой-то товар, вы понимаете, что в эту цену заложены реальные расходы не только на какие-либо факторы производства, но также и на коррупцию. Этот эффект действительно определяется размером взяток.
Как бороться с коррупцией
Сингапур получил независимость в 1959 году. В тот момент не было индексов коррупции, не было Transparency International, но уровень коррупции в стране был высок (хотя, возможно, не сильно выше, чем в других странах). Примерно за 30 лет, к 1990-м годам, страна поднялась на верхушку антикоррупционного рейтинга. Что было сделано?
Чиновники стали получать достойные зарплаты, а продвижение по госслужбе стало меритократическим, т.е. по заслугам, а не на основе связей или денег. Была организована ротация бюрократов. Это один из рецептов, который, возможно, не очевиден и не сразу приходит на ум, но который часто рекомендуют. Бюрократы обрастают коррупционными связями, и чтобы их разрушить, нужно проводить обновление — переводить госслужащего в другой департамент, в другой регион.
Сингапур дерегулировал экономику. Это была обычная развивающаяся страна с большим количеством ограничений и регулирования, однако правительство отменило многие лицензии и разрешения. Было создано антикоррупционное агентство с очень широкими полномочиями. Возможно, таких полномочий при обычной демократии ему бы и не смогли дать, но в стране была власть одной партии — практически власть одного человека — в течение долгого времени, которая и позволила реализовать эту меру. Ключевым фактором стала политическая воля. Это очень важно: человек у власти не на словах, а на деле хотел бороться с коррупцией.
Таким образом, сработали системный подход — то есть не одна мера, а комплекс мер — и политическая воля. Это важные и необходимые факторы. Они не гарантируют победу, но если одного из них нет, точно ничего не получится.
Похожие истории — это Гонконг и частично Грузия. Не такой впечатляющий, но все же пример — Израиль. Это маленькие страны, однако истории успеха есть и среди больших государств. Все развитые страны без исключения были сильно коррумпированы в еще относительно недавние по историческим меркам времена. Например, Швеция в XVII-XVIII веках была одной из самых коррумпированных стран в Европе. В США коррупция и сейчас не очень маленькая для развитой страны, но она была гораздо выше, скажем, 100-150 лет назад. В развитых странах, естественно, все было по-другому: им не на кого было ориентироваться, и борьба с коррупцией носила скорее эволюционный характер.
Волшебных рецептов тут нет: свобода прессы, разделение властей, политическая конкуренция и давление избирателей. И снова системный подход, комплекс мер, реформы и политическая воля.
Социология неформальной экономики и предпринимательства
Лекция по теме 9
1. Неоклассический подход: коррупционные отношения как выбор рациональных агентов
Экономисты внесли заметный вклад в изучение сущности коррупции. Очевидно, что различные школы внутри лагеря экономистов сильно продвинулись в дифференциации своих воззрений. Скажем, экономисты институционального направления довольно близко подошли к выводам социологов и антропологов. Однако если рассматривать методологическое ядро экономического анализа, то в наиболее концентрированном виде его выражает неоклассическая традиция экономического анализа. По этой причине дадим слово экономистам-неоклассикам.
Экономический анализ коррупции начал активно развиваться в 1970-е годы, когда методологическое лидерство захватила неоклассическая (неолиберальная) доктрина, делающая ставку на индивидуализм и утилитаризм. Экономические исследования коррупции встраивают это явление в общий логический ряд неолиберальной методологии: субъекты пытаются найти оптимальный способ реализации своих интересов в условиях ограниченности ресурсов (Г. Беккер, Р. Вишни, Ф. Луи, С. Роуз-Аккерман, В. Танци, А. Шляйфе и др.).
То есть коррупция – рациональный способ оптимизации издержек. В таком случае поведение политика, чиновника, бизнесмена не имеет сущностных отличий – все они пытаются использовать имеющиеся ресурсные ограничения с наибольшей выгодой для себя, что отразилось в понятии «политический бизнесмен» (термин Д. дела Порта). Одни оперируют капиталом политическим, другие – административным, третьи – экономическим. При этом цели участников коррупционных сделок не ограничиваются материальными траншами, включая в круг притязаний переизбрание на выборах, сохранение должности в административной иерархии, новые деловые возможности.
Экономические теории, при всех методологических различиях между собой, изучают коррупцию, следуя предпосылке о рациональном поведении ее участников. Впрочем, экономическое моделирование коррупции довольно разнообразно. Одни авторы разрабатывают тему коррупции в рамках стандартной неолиберальной теории (совершенная конкуренция, рациональность индивидов и отсутствие вмешательства государства), другие допускают несовершенство рынков и ограниченную рациональность поведения. Но в любом случае решение дать (взять) взятку опирается на ту же калькуляцию затрат и выгод, что и любое другое экономическое решение.
Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)». В этой модели центральное правительство действует как принципал: оно устанавливает правила и назначает агентам, чиновникам среднего и низшего звена конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами, отдельными гражданами или фирмами.
То есть чиновник (агент) реализует волю властного субъекта (принципала), взаимодействуя с частным лицом или фирмой (клиентом). Принципал задает рамочные условия, опираясь на которые, агент осуществляет оперативное управление. Например, в рамках налоговой системы принципалом выступает государство, определяющее налоговую политику, агенты – это сотрудники налоговых инспекций, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики.
Понятно, что интересы агента и принципала не тождественны. Коррупция – это процесс, когда агент за соответствующее вознаграждение действует в интересах клиента, оставаясь в рамках отведенных принципалом управленческих возможностей.
Принципал не способен поставить заслон коррупции по трем причинам:
— во-первых, сложные решения не подлежат стандартизации, а значит, нет критериев их оценивания
— во-вторых, информационная асимметрия ограничивает эффективность контроля
— в-третьих, коррупция агента отнюдь не обязательно означает блокирование целей принципала, они могут реализовываться одновременно.
Более того, дорожа местом, приносящим коррупционный доход, агент оперативно и эффективно выполняет все распоряжения принципала.
Клиент может выходить непосредственно на контакт с принципалом, минуя агента, что порождает деление коррупции на политическую (на стадии принятия законов) и административную (на стадии их применения). Впрочем, ряд исследователей считает, что выход клиента на принципала неверно определять как коррупцию, предлагая термин «захват власти». Но в любом случае теория агентских отношений описывает лишь малый сегмент коррупции, ограниченный бюрократической средой. Фактически коррупция рассматривается как теневой налог на частный сектор, который собирает чиновничество в силу монополии на принятие важных для бизнеса решений («приватизация государства»).
Эта модель (принципал – агент – клиент) ясно показывает, что основная проблема борьбы с коррупцией в бюрократической среде состоит не в отсутствии политической воли и не в мягкости законов, а в принципиальной неустранимости ее базового условия. Речь идет о свободе маневра чиновников, т.е. о его праве варьировать свое решение по собственному усмотрению. Там, где такого права нет (например, выдача паспорта в возрасте 14 лет при соблюдении формальных требований), нет и коррупции.
Но специфика управления в том и состоит, что без возможности «действовать по обстоятельствам» на каждом уровне административной иерархии бюрократическая машина довольно быстро исчерпает свои управленческие возможности.
Формальный алгоритм принятия управленческих решений годится только в типовых ситуациях. Скажем, выбор победителя тендера явно не относится к их числу. На местах виднее. И места этим пользуются. Если задаться целью формализовать любые действия чиновника, то коррупция если и не исчезнет, то заметно сократится. При этом возрастет неадекватность управления, не говоря уже о затратах на контролирующий аппарат. Общество заплатит за борьбу с коррупцией слишком большую цену.
Поэтому задача государства состоит не в уничтожении коррупции (что невозможно), а в ограничении ее на уровне равновесия социально-экономических выгод и расходов, связанных с этим ограничением.
Модель отношений между принципалом и агентом применима и к так называемой «корпоративной» коррупции. Акционеры выступают в роли принципалов. Свои цели собственники пытаются достичь, нанимая менеджеров (агентов в терминах этой модели). Спуская рамочные условия оперативного руководства, акционеры вынуждены предоставлять менеджерам свободу маневра. В результате создается принципиальная возможность коррупции как реализации целей менеджеров во взаимодействии с другими рыночными акторами в обход или вопреки интересам Тема преступлений и наказаний традиционно любима экономистами неоклассического направления.
Тремя китами борьбы с коррупцией в бюрократической среде являются:
— побуждения служить честно
— и санкции за коррупционное поведение.
На сравнении ожидаемой выгоды и возможных издержек построено экономическое моделирование коррупции на микроуровне. Санкции оцениваются как сумма прямых потерь (штраф, конфискация имущества) и косвенных издержек (упущенные выгоды, связанные с арестом и потерей работы). Помимо размера санкций учитывается вероятность быть пойманным. То есть коррупционное поведение лишь отчасти ограничивается системой наказаний. Не менее важную роль играет поощрение некоррумпированного поведения, увеличивающее косвенные издержки преступления ввиду потери легальных доходов, общественного уважения, привилегий представителей власти.
Оценка риска зависит от положения чиновника и доступной ему информации. Рост раскрываемости коррупционных действий повышает субъективную оценку риска. При этом зависимость наказания от размера взятки снижает размер взяток, но повышает их число. Наоборот, высокая вероятность быть пойманным сокращает объем коррупционных услуг, но повышает единовременный размер взятки.
Подобный подход характерен для неоклассической экономики в целом при изучении криминального бизнеса. В крайне упрощенной форме позиция экономистов сводится к признанию калькулируемой выгоды противоправного действия основным или, как минимум, решающим условием криминальной активности. Эта выгода учитывает три обстоятельства:
— прибыльность криминальных сделок,
— и тяжесть наказаний.
Собственно на этих «трех китах» строится базовая модель экономической теории преступлений. Остальное – уточнение и спецификация этих переменных.
Например, утверждается, что штрафы и лишение свободы оказывают различное воздействие на правонарушителей с разной величиной человеческого капитала. Эта идея высказывалась Г. Беккером, которого справедливо считают основателем научной школы экономики преступлений и наказаний [Беккер, 2000, с. 28 – 90]. Нахождение под стражей не только обрекает на уплату компенсирующих выплат, но и лишает тех денег, которые могли бы быть заработаны за время ареста, а также возможностей наращивать свою квалификацию. Поэтому для высококлассного специалиста экономические последствия ареста сопоставимы только с очень большим штрафом, существенно превышающим штрафы, предусмотренные действующим законодательством.
Для тех же, чей человеческий капитал невелик, даже скромные штрафы могут быть более ощутимы, чем лишение свободы. Моральные аспекты этой дилеммы не учитываются.
Отсюда вывод о дифференциации форм наказаний: криминальная деятельность людей с высоким и востребованным на рынке образованием должна караться преимущественно арестом, а криминальная активность малообразованных – штрафом.
Применительно к контрафактному бизнесу это означает различие форм наказания для химика, разрабатывающего формулу поддельного шампуня, и рабочего, пакующего эту продукцию. Первый боится депрофессионализации за время содержания под стражей, второй – потери заработанных денег.
При всем разнообразии экономических моделей коррупции есть объединяющее их начало. Фактически, игнорируется социальная укорененность экономических субъектов, понимаемая как включенность индивида в социальную среду. Мораль, общественное давление хотя и упоминаются, но практически не принимаются в расчет. Против этого решительно восстают экономсоциологи, а также методологически близкие к ним антропологи и экономисты-институционалисты.