толерантное отношение общества причинам коррупции относится к каким последствиям
Коррупция: природа, проявления, противодействие
Монография посвящена исследованию институтов и механизмов правовой системы Российской Федерации, направленных на предупреждение и борьбу с коррупцией. Раскрываются сущность и фундаментальные демократические принципы антикоррупционной политики в России, формы проявления коррупции в различных сферах жизни общества и государства. Впервые проведен комплексный анализ правовых основ противодействия коррупции в России и зарубежных странах через призму международно-правовых обязательств и стандартов. С новаторских позиций рассмотрены возможности современных юридических технологий в противодействии коррупционным практикам. Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, преподавателей и научных работников, а также для тех, кто интересуется проблемами противостояния этому деструктивному социальному явлению.
Оглавление
Приведённый ознакомительный фрагмент книги Коррупция: природа, проявления, противодействие предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
Глава 1. Коррупция как социальное явление
§ 1. Коррупция и современное общество
Коррупция представляет собой сложное, многоаспектное, системно организованное социальное явление, органически интегрирующее в себе экономическую, юридическую, социальную, управленческую, политическую и даже этическую составляющие. Распространена она как на элитарном, так и на среднем и низовом уровнях; проникает во все сферы и подсистемы общественного бытия; затрагивает интересы всех социальных групп, слоев и классов общества; поражает экономику и политику, социальную сферу и культуру.
В современной России отношениями коррупции пронизаны все сферы социального взаимодействия.
Социологические исследования также свидетельствуют о качественном изменении коррупции, при котором спонтанное коррупционное поведение, носящее характер девиации, сменяется регулярными действиями, совершаемыми в соответствии с определенными правилами, о закреплении коррупционных практик в организационно устойчивых формах. Как представляется, значимую роль в этом процессе сыграло формирование «института» посредников. Если раньше роль посредников зачастую выполняли родственники и сослуживцы коррумпируемого субъекта, то сейчас такие действия осуществляются лицами, формально не связанными с подкупаемой стороной. Коррупционное посредничество осуществляется с привлечением юридических лиц, когда при помощи легальных по форме сделок (оплата экспертиз, формирования пакета документов, юридического сопровождения, наконец, посредством оплаты счета в ресторане) вуалируются коррупционные вознаграждения. Благодаря тому, что «подкупающая» и «подкупаемая» стороны не взаимодействуют друг с другом непосредственно, обеспечивается большая латентность проявлений коррупции и снижается риск изобличения. Как следствие, коррупционное посредничество в настоящее время стало важным видом криминального промысла.
Негативные последствия коррупции хорошо известны. Так, например, указывают, что усиление, увеличение масштабов коррупции приводит к возникновению в российской экономике таких негативных явлений, как неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов; неэффективность распределения финансовых потоков с точки зрения экономики страны; снижение объемов собираемых налогов; повышение уровня «зарегулированности» экономики и т. д. [51] Угрожающий экономическому развитию страны рост инфляции также является результатом коррупции. По оценкам некоторых экспертов, порядка 400 миллиардов долларов ежегодно выводятся из экономики страны в виде взяток и «откатов».
Социальная инфраструктура недополучает примерно 30–50 % финансирования, а по ряду программ объем хищений достигает 70 %! [52]
Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время коррупция имеет место практически во всех государствах, однако реальные механизмы протекания коррупционных процессов в каждом государстве, в каждом обществе различны, а одни и те же регулятивные меры дают различный эффект. Обусловлено это тем, что социокультурные и социополитические процессы, которые выступают фундаментом для всех правовых и противоправных действий, их социальным контекстом, а также механизмы общественной регуляции коррупционных отношений неразрывно связаны с цивилизационными основами этого общества — с системой провозглашаемых и реализуемых им ценностей и идеалов, с культурой, обычаями, традициями, правовыми и социально-политическими институтами, которые формируются на протяжении всей его истории и продолжают видоизменяться и корректироваться в настоящее время. Поэтому научное исследование феномена коррупции, равно как и выработка эффективных методов противодействия ей, невозможно без рассмотрения цивилизационных детерминант конкретных обществ, в которых она имеет место.
Как известно, современная отечественная наука [60] исходит из того, что при всем многообразии мировых цивилизаций [61] их можно разделить на два основных типа [62] — традиционалистский тип цивилизации и цивилизацию техногенную, в развитии которой решающую роль играет постоянный поиск и применение новых технологий, причем не только производственных технологий, обеспечивающих экономический рост, но и технологий социального управления и социальных коммуникаций. Различия между этими двумя типами цивилизации носят радикальный характер. Так, система ценностей и жизненных смыслов, характерная для техногенной цивилизации и составляющая ее «культурную матрицу» («геном культуры») (В.С. Степин), включает:
— особое понимание человека и его места в мире: человек предстает как деятельностное существо, активная, суверенная, автономная личность, свободная индивидуальность, которая может включаться в различные социальные общности, обладая равными правами с другими личностями;
— понимание деятельности как процесса, направленного на преобразование объектов как природных, так и социальных, и их подчинение человеку;
— ценность индивидуальных свобод и прав человека, которых не знали традиционные культуры;
— ценность инноваций и прогресса, которые становятся едва ли не самоценностью, и
— особое понимание власти и силы. Власть здесь рассматривается не только как власть человека над человеком (это есть и в традиционных обществах), но прежде всего как власть над объектами, причем объектами как природными, так и социальными. Они тоже становятся объектами технологического манипулирования.
Иная система ценностей и жизненных смыслов характерна для традиционных культур. В рамках этой системы:
— личность, ее ценность, определяется прежде всего через ее включенность в строго определенные (и часто от рождения заданные) семейно-клановые, кастовые и сословные отношения;
— деятельность человека, направленная на преобразование внешних объектов и обстоятельств, отнюдь не считается его предназначением. Наоборот, вектор человеческой активности должен быть направлен не вовне, а внутрь, на самоконтроль и самовоспитание, обеспечивающие адаптацию индивида к социальной среде. Это выражено в знаменитом принципе древнекитайской культуры «у-вэй», который провозглашал идеал минимального действия, основанного на чувстве резонанса ритмов мира, а наглядной иллюстрацией тому, к чему может привести нарушение этого принципа, служит древнекитайская притча о «мудреце», который, пытаясь ускорить рост злаков, стал тянуть их за верхушки и вытянул их из земли.
Таким образом, различия культурно-генетического кода оказывают существенное влияние на феномен коррупции, поскольку именно культурной матрицей соответствующего общества определяются:
реальные причины и механизмы коррупционных процессов;
оценка, как правовая, так и этическая, этого социального явления, восприятие проблем коррупции общественным сознанием;
особенности воздействия коррупции на политическое устройство и всю общественную жизнь государства;
эффективность мер предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Анализируя цивилизационные детерминанты коррупции и механизмов общественной регуляции коррупционных отношений в России, необходимо отметить:
1. Российское общество является частью цивилизации, именуемой исследователями «западной», или «техногенной». В его культурной матрице важное место занимают понимание человека как деятельностного существа, чья социальная активность направлена на преобразование внешнего по отношению к нему мира и отдельных его объектов (И.В. Мичурин: «Мы не можем ждать милостей от природы. Взять их у нее — наша задача»), а также ценность инноваций и прогресса. Но есть и отличие: техногенная цивилизация, как было показано выше, «человекоцентрична» — ключевым элементом ее культурной матрицы является присущий западной культурной традиции индивидуализм, приоритет суверенной, автономной личности, тогда как российское общество вплоть до недавнего времени было «социоцентрично», его «ключевым игроком» на протяжении всей истории был коллектив — будь то крестьянская община, партийная ячейка или государство в целом.
— наибольшее осуждение россиян вызывает коррупция среди высших должностных лиц (злоупотребления со стороны высокопоставленных политиков и чиновников), тогда как отношение общества к «низовой», повседневной коррупции относительно терпимое. Данный стереотип общественного сознания, с одной стороны, позволяет инициировать одобряемые обществом обвинения в коррупции против самых высокопоставленных лиц, но с другой — препятствует вовлечению граждан в борьбу с коррупцией как повседневным явлением;
— в настоящее время коррупция рассматривается большинством россиян как одна из весьма важных, но далеко не приоритетных проблем (в отличие от экспертов, которые считают ее одной из важнейших). Сложилась парадоксальная ситуация, когда последствия коррупции вызывают у россиян более сильную тревогу, чем опасность самой коррупции, являющейся их причиной;
— оценивая степень важности различных факторов коррупции, россияне склонны делать слишком сильный акцент на морально-этические (жадность/аморальность чиновников) и на политические (безнаказанность чиновников) аспекты, недооценивая значение институциональных факторов (слабость гражданского общества, высокая коррупциогенность законов и бюджета). Такое искажение приоритетов объективно способствует сохранению коррупции, поскольку препятствует применению эффективных институциональных мер, направленных против явления, а не против конкретных людей. Очевидно, что эффективная борьба с коррупцией невозможна без устранения этого несовпадения массовых стереотипов и научных выводов, и, как следствие, без корректировки цивилизационных детерминант, регламентирующих все сферы жизни российского общества на современном этапе его развития.
— временное ослабление социальных и политических основ государства в силу происходящей в стране переоценки социально-политических и духовных ценностей значительной частью населения;
— доминирование в системе разделения властей исполнительно-распорядительной власти;
— повышение роли и значения субъективных факторов в развитии государства и права в переходный период;
Таким образом, превращение российского общества в общество потребления, сопровождаемое престижным потреблением, погоней за модой, гламурным миром, создаваемым рекламой и СМИ, и желанием любой ценой попасть в этот мир, подтачивает мораль совместного проживания и общения людей, создавая благоприятную почву для распространения коррупции и иных девиантных проявлений.
Однако каждая нравственная установка имеет определенный жизненный цикл, и к началу 80-х годов ХХ века она оказалась исчерпанной. Это привело к росту числа девиантных проявлений, и в частности — к увеличению масштабов коррупции. «В конце 70-х годов минувшего столетия коррупция… представляла собой опасное, организованное, но все же лишь околополитическое явление. Она стала развиваться из-за застоя элиты, из-за застоя самой власти, из-за обстановки полной бесконтрольности, когда политический здравый смысл стал подменяться конъюнктурой… Именно на этом фоне она достигла достаточно серьезных по тем временам масштабов, проникла в сами структуры власти…» [75]
4. В последние годы в российском обществе нарастают фаталистические представления о коррупции как о неизбежном и непобедимом зле. Этому, а также банализации коррупции в общественном сознании способствует ряд мифов, которые сложились вокруг данного социального явления и тиражируются средствами массовой информации и некоторыми исследователями. Рассмотрим те из них, без «развенчания» которых невозможно создание в нашей стране эффективной системы противодействия коррупции.
Рассматривая этот миф, необходимо отметить:
Как было отмечено выше, сегодня коррупция имеет место практически во всех государствах независимо от уровня их социально-экономического развития, а интенсификация глобализационных процессов приводит к унификации «коррупционных практик», с одной стороны, и повышению значимости транснациональных разновидностей коррупции, таких, как подкуп иностранных должностных лиц, служащих международных организаций и т. д., — с другой.
На фоне этой тенденции Зигхард Некель [87] совершенно справедливо обращает внимание на возможность рассмотрения также и взяткополучателей в качестве потерпевшей стороны коррупционных отношений. Вовлечение чиновников в такие отношения вполне может происходить путем обмана, запугивания, шантажа со стороны коллег, начальства и потенциальных взяткодателей. При этом следует учитывать, что взяткодатель может быть более заинтересованной стороной в решении вопроса с помощью взятки, нежели взяткополучатель (в случаях, когда речь идет об оценке инвестиционных проектов, предоставлении налоговых льгот и субсидий и т. д.). Рассмотрение вымогательства взяток в качестве проблемы является половинчатым без рассмотрения в качестве таковой навязывания взяток…
Представления некоторых экономистов о желательности для предпринимателей мира без коррупции трудно определить иначе чем благоглупость (только вот, дескать, издержки переходного периода от одного состояния к другому слишком высоки). Если мы критикуем тов. Маркса за идеализацию класса пролетариев, то не следует уж самим впадать в ту же ошибку в отношении класса предпринимателей. Они — народ пластичный и с повышенной адаптивной способностью. Они в достаточной степени владеют арифметикой, чтобы сосчитать, что взятка меньше, нежели полная сумма налоговых платежей либо таможенных отчислений, или что инвестиции в устранение конкуренции посредством задействования административных ведомств очень рентабельны. Они научились жить и работать в коррупционной среде и оказались бы скорее беспомощны, если бы чиновники разом отказались брать взятки и принялись решать все вопросы так, как это полагается по закону. Если кто-то объективно и заинтересован в мире без коррупции, это широкие массы наемных работников (исключая топ-менеджеров) и иные социально слабые слои населения…
Примечательно приводимое авторами мнение одного из иностранных экспертов:
В свою очередь общественное мнение стоит на иных позициях — как свидетельствуют результаты упомянутого выше опроса общественного мнения, наибольшее одобрение у россиян вызывают такие меры противодействия коррупции, как ужесточение уголовных наказаний, вплоть до введения смертной казни за коррупцию и другие экономические преступления (поддерживают 43 % опрошенных), применение конфискации имущества не только самих коррупционеров, но и членов их семей (43 %) и усиление контроля за деятельностью чиновничества со стороны общества и демократических институтов (СМИ, общественные организации, политические партии) (22 %).
Очевидно, что уголовное преследование «коррупции в целом» невозможно, поскольку понятием «коррупция», как было показано выше, охватывается множество различных отношений, процессов и явлений. Меры уголовного характера, причем достаточно жесткие, должны приниматься лишь в отношении некоторых аспектов этого явления. Из этого следует необходимость различения этих аспектов и дифференцированного применения к ним мер различного характера — экономических, просветительских, карательных и т. д. И первым шагом на этом пути должно стать рассмотрение феномена коррупции с позиций деликтологии.
§ 2. Факторы, детерминирующие коррупционные процессы
Природу развития современной коррупции исследователи объясняют по-разному. Одни видят причину в несовершенстве законов, усугубляющих деградацию личности. Другие главной причиной считают разрастающуюся армию чиновничества, бюрократизацию общественной жизни, неоправданное расширение роли государства, третьи выдвигают на первый план причины, лежащие в экономической сфере. Указывают и на эволюцию рынка. Сходятся только в одном — коррупция, ее масштабы, специфика и динамика отражают общие политические, социальные и экономические проблемы страны.
Выше уже отмечалось, что в настоящее время в России разворачивается и набирает силу процесс становления и развития «общества потребления». Этот всеобъемлющий (в масштабах страны) процесс в отдельных сферах жизни российского общества воплощается в целый ряд социальных феноменов и явлений (совокупностей явлений), которые могут рассматриваться как факторы, способствующие проявлениям коррупции. Эти факторы условно можно разделить на следующие шесть основных групп: социально-экономические, политические, социально-психологические, организационные, кадровые и правовые.
1. Социально-экономические факторы.
Переход от плановой экономики к экономике рыночной, который определяет сущность современного этапа развития российского общества, сопровождается целым рядом негативных последствий. Среди них особенно следует отметить следующие:
— периодические экономические и финансовые кризисы, а также безработицу. Нестабильное состояние и слабость российской экономики, финансово-экономический кризис, недостатки в сфере производства и распределения материальных ценностей влияют на многие негативные процессы, протекающие в обществе, и в том числе на такое явление, как преступность. Что же касается безработицы, то последствия этого социального явления могут быть не только экономическими, выражающимися в недополучении дохода конкретным индивидом или в недопроизводстве валового национального продукта, но и носить неэкономический характер. На индивидуальном уровне неэкономические последствия безработицы состоят в том, что если человек в течение продолжительного времени не может найти работу, то это часто приводит к психологическим стрессам, отчаянию, нервным (вплоть до самоубийства) и сердечно-сосудистым заболеваниям, развалу семьи. Потеря стабильного источника дохода провоцирует девиантное, асоциальное поведение человека. На уровне общества это в первую очередь означает рост социальной напряженности, нарастание в обществе неуверенности в завтрашнем дне и, как следствие, утверждение идеологии «после нас хоть потоп».
В целом приходится констатировать, что значимые факторы, порождающие коррупцию, находятся в области функционирования государственного и хозяйственно-экономического механизмов.
2. Политические факторы.
Криминологами давно опровергается довольно распространенное мнение, согласно которому проблема противодействия преступности является исключительной прерогативой правоохранительных органов. Без участия всей государственной системы, всего общества задача минимизации уровня преступности нерешаема. В этой связи особое значение приобретает наличие политической воли руководства государства реально (т. е. не декларативно), целеустремленно и последовательно противодействовать коррупционной преступности.
Многими исследователями отмечается, что зачастую решение о привлечении к уголовной ответственности высокопоставленных должностных лиц принимается, исходя не из наличия или отсутствия юридических оснований, а исходя из политической целесообразности, узкопартийных интересов, степени близости этого лица к вышестоящему руководству. Случаи привлечения к уголовной ответственности высокопоставленных государственных служащих в России крайне редки, и, как правило, возбуждение уголовного дела против коррумпированных чиновников, занимавших высокие должности, связано с конфликтом интересов различных политических и финансовых групп. К сожалению, лозунг борьбы с коррупцией часто используется для борьбы с политическими противниками.
В подобной ситуации наличие политической воли является решающим фактором противодействия коррупционной преступности. Под политической волей обычно понимается то, что при наличии законных оснований закон применяется к какому-либо лицу независимо от занимаемой должности, политических пристрастий, родства, близости к политическому руководству и других подобных обстоятельств. При отсутствии политической воли самое совершенное антикоррупционное законодательство обречено на декларативное существование, а деятельность правоохранительных органов — на имитацию борьбы с коррупцией.
Следует отметить, что недостаточно последовательная и целеустремленная уголовная политика российского государства в сфере противодействия коррупционной преступности (например, отмена конфискации имущества лиц, виновных в совершении этих преступлений) также является одной из детерминант подобных преступлений.
3. Социально-психологические факторы.
Рассматривая коррупцию как социальное явление, нельзя не отметить, что она представляет собой отражение, социальную проекцию психологических законов, феноменов, представлений, и потому среди детерминирующих ее факторов видное место занимают факторы социально-психологические. Факторы этой категории весьма разнообразны и включают в себя как личностные детерминанты, так и господствующие в обществе моральные, социокультурные и иные императивы социальной активности людей.
Как известно, при любом противоправном деянии, в т. ч. и коррупционном, возникает противоречие между разрешенным и желаемым, между публичным и частным интересом. И потому понятие коррупции обретает свой теоретический и практический смысл только при сформированном представлении субъекта о сущности долга. Ведь именно долг является основополагающей категорией, позволяющей установить границу между допустимым и неприемлемым. Однако сегодня понятие морального долга «размывается» экономическим императивом, преобладающим в системе ценностей «общества потребления», которое, как было показано выше, интенсивно формируется в нашей стране с момента распада Советского Союза. Выше уже отмечалось, что основным инструментом конструирования социальной идентичности становится «престижное потребление», т. е. «цена», значимость человека определяется не его достижениями, не тем, насколько верно он следовал требованиям морального долга, а стоимостью потребляемых им товаров. Соответственно, приобретение «брэндовых», «позиционных» товаров рассматривается как принадлежность к определенной «статусной» группе.
Не менее значимым является и другой фактор — средства массовой информации, насаждающие поведенческую модель, которая фактически представляет собой пропаганду коррупции, создавая и поддерживая представления о коррупции как о всемогущей и непобедимой системе.
Интересно, что подобные социально негативные традиции более распространены, по свидетельству многих исследователей, в России — в южных регионах, а в Европе — в южных странах. Возможно, отсутствие в культуре северных народов таких обычаев является одним из факторов самого низкого в мире уровня коррупции в скандинавских странах.
Все это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к формированию антикоррупционного общественного и индивидуального сознания.
4. Правовые факторы.
Значимым фактором, повышающим интенсивность коррупционных проявлений, является несовершенство действующей правовой системы. Здесь можно отметить несколько аспектов:
1) в последние два десятилетия число законодательных актов, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, нарастает лавинообразно. Такое «упоение» законотворчеством приводит к снижению его качества. «Тщательно отработанный текст акта служит важнейшим условием и характеристикой его высокого качества, облегчает правильное понимание содержания норм и предусмотренных ими юридических действий. И, напротив, путаные тексты, неюридический язык, игнорирование правил составления и согласования проектов, противоречия в использовании юридических понятий резко снижают эффективность правовой системы.
3) значимую роль играет несогласованность и непоследовательность и проводимых в Российской Федерации реформ. Так, например, в некоторых случаях реформы ограничиваются разработкой и принятием федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, тогда как анализу и контролю их практической реализации государством должного внимания не уделяется. В результате создание необходимой нормативно-правовой базы сочетается с неэффективной правоприменительной практикой в реформируемых сферах, связанной в том числе с несовершенством существующих властных, регулятивных и других общественных институтов и структурными деформациями.
5. Организационные факторы.
Недостаточно эффективная организация контроля деятельности государственных служащих, чрезмерная закрытость и иногда необоснованная корпоративная солидарность большинства государственных органов, недостаток гласности и прозрачности в их деятельности, слабость внутреннего, ведомственного контроля создают благоприятную почву для коррупционной преступности. Следует отметить, что подобные условия имеют как объективную природу, вызванную определенным несовершенством механизма государственного управления, так и субъективную — значительное число государственных служащих подобное положение вполне устраивает. Отсутствие четкого и общедоступного регламента исполнения функций позволяет многим чиновникам интерпретировать порядок осуществления своей деятельности, исходя из своих интересов. Обилие проверяющих (лицензирующих) предпринимательскую деятельность органов и, как следствие, многочисленные инструкции и нормативные акты, регламентирующие их деятельность, также создают почву для коррупции. Необходимо гармонично сочетать целесообразный контроль бизнеса со стороны государства с ограничением избыточного вмешательства государственных органов в экономическую сферу.
В другую группу организационных факторов коррупционной преступности входят: плохое взаимодействие правоохранительных органов, противоречия в компетенции органов, осуществляющих борьбу с преступностью, несоответствие системы мер борьбы с преступностью целям такой борьбы, перегрузка системы уголовной юстиции, низкий уровень профессионализма в системе правоохранительных органов, недостаточное материально-техническое обеспечение органов, осуществляющих борьбу с преступностью. Такая разрозненность и разобщенность правоохранительных органов способствует распространению коррупционной преступности, направленной на достижение выгоды любым путем.
Также одним из факторов, препятствующих эффективной борьбе с коррупционной преступностью, является крайне сложная процедура привлечения к уголовной ответственности совершивших преступления должностных лиц, наделенных правовым иммунитетом.
Представляется, что «высокая доходность» «преступного бизнеса» в совокупности с относительно низким риском быть выявленным и осужденным за рассматриваемый вид преступления (а в случае осуждения — возможности получения условного срока лишения свободы) позволяет коррупционерам «высшего эшелона» продолжать свой незаконный вид деятельности и в дальнейшем способствует усилению негативных тенденций коррупционной преступности.
6. Кадровые факторы.
Недостатки в подборе и профессиональной подготовке кадров государственных служащих и, как следствие, их низкий профессионализм и некомпетентность способствуют распространению коррупционной преступности.
Существенно и то, что граждане Российской Федерации, поступающие на службу в полицию, должны проходить психофизиологические исследования, тестирование на алкогольную, наркотическую и иную токсическую зависимость в установленном порядке.
На поступающего на службу в полицию гражданина Российской Федерации оформляется личное поручительство, которое состоит в письменном обязательстве сотрудника органов внутренних дел, имеющего стаж службы не менее 3-х лет, о том, что он поручается за соблюдение указанным гражданином ограничений и запретов, установленных для сотрудников полиции Законом о полиции и другими федеральными законами. Порядок оформления личного поручительства определяется Министерством внутренних дел РФ. Кстати, если рекомендованный полицейский совершит проступок или иное правонарушение — служебное расследование коснется и его поручителя.
В целях проверки уровня подготовки гражданина, поступающего на определенную должность, и соответствия его этой должности такому претенденту устанавливается испытательный срок от 3 до 6 месяцев. На период испытания указанный гражданин назначается на соответствующую должность стажером, на которого в период стажировки распространяется действие трудового законодательства Российской Федерации. При этом срок испытания засчитывается в стаж работы в полиции.
Таким образом, реформа органов внутренних дел, а именно милиции, с принятием Федерального закона «О полиции» создала основы предотвращения коррупции в их рядах.
§ 3. Деликтологическая характеристика коррупции
Проявления коррупции распространены в формах уголовного преступления, административного правонарушения, гражданско-правового деликта, а также дисциплинарного проступка. Но при этом ни Уголовный кодекс России, ни Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержат самостоятельного состава соответственно преступления и административного правонарушения в виде коррупции. Так, например, на основании норм УК РФ специалистами предлагается несколько вариантов перечней коррупционных преступлений, от достаточно кратких до весьма обширных, включающих свыше 70 различных статей Кодекса. Это вызывает определенные затруднения у правоприменительных органов, а также приводит к существенным трудностям при криминологическом анализе коррупционной преступности и тенденций ее развития и не позволяет получить объективную статистическую картину состояния коррупции в стране. В результате даже руководители правоохранительных ведомств на заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации 13 января 2011 г. были вынуждены оперировать различными статистическими данными. Так, Генеральный прокурор Российской Федерации приводит данные о 8 600 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, направленных прокурорами в суд; Министр внутренних дел Российской Федерации говорит о 37 тыс. преступлений, совершенных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (не все из них являются коррупционными, в то же время некоторые преступления коррупционной направленности не входят в это число); а Председатель Следственного комитета Российской Федерации — об 11 тыс. возбужденных уголовных дел по факту преступлений коррупционной направленности за 9 месяцев 2010 г. [118]
Так, в структуре преступлений коррупционной направленности доминируют мошенничество, совершенное с использованием служебного положения (ч. 3, 4 ст. 159 УК РФ) — 23,1 % от всех выявленных коррупционных преступлений, служебный подлог (ст. 292 УК РФ) — 24,3 %, присвоение или растрата, совершенные с использованием служебного положения (ч. 3, 4 ст. 160 УК РФ) — 17,2 %, получение взятки (ст. 290 УК РФ) — 9,9 %, злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) — 6,1 % (рис. 1).
В настоящее время единственным нормативным актом, определяющим перечень коррупционных преступлений, является совместное Указание Генпрокуратуры Российской Федерации № 187/86 и МВД России № 2, в котором прямо упоминается 39 статей УК РФ, но при определенных условиях к коррупционным деяниям могут быть отнесены преступления, предусмотренные иными статьями Кодекса.
Согласно указанному перечню к преступлениям коррупционной направленности при любых условиях относятся преступления, предусмотренные следующими статьями УК РФ:
Рисунок 1. Структура коррупционной преступности в 2011 г.
ст. 141 1 (Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума);
ст. 184 (Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов);
ст. 204 (Коммерческий подкуп);
ст. 289 (Незаконное участие в предпринимательской деятельности);
ст. 290 (Получение взятки);
ст. 291 (Дача взятки).
Также в данном перечне приведены преступления, которые могут быть отнесены к коррупционным при наличии определенных условий.
Так, при наличии в статистической карточке основного преступления отметки о его коррупционной направленности к коррупционным относятся и преступления, предусмотренные:
ст. 174 (Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем);
ст. 174 1 (Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления);
ст. 175 (Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем);
ч. 3 ст. 210 (Организация преступного сообщества (преступной организации) или участие в нем (ней)).
Преступления, относящиеся к перечню в соответствии с международными актами при наличии коррупционной направленности, предусмотрены:
ст. 294 (Воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования);
ст. 295 (Посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование);
ст. 296 (Угроза или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия или производством предварительного расследования);
ст. 302 (Принуждение к даче показаний);
ст. 307 (Заведомо ложные показание, заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод);
ст. 309 (Подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу).
Преступления, относящиеся к перечню коррупционных при условии, что они совершены из корыстных мотивов:
п. «а», «б» ч. 2 ст. 141 (Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий — соединенные с подкупом, обманом, принуждением, применением насилия либо с угрозой его применения; совершенные лицом с использованием своего служебного положения);
ч. 2 ст. 142 (Фальсификация избирательных документов, документов референдума — соединенная с подкупом);
ст. 170 (Регистрация незаконных сделок с землей);
ст. 201 (Злоупотребление полномочиями);
ст. 202 (Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами);
ст. 285 (Злоупотребление должностными полномочиями);
ст. 285 1 (Нецелевое расходование бюджетных средств);
ст. 285 2 (Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов);
ст. 285 3 (Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений);
ст. 286 (Превышение должностных полномочий — за исключением п. «а», «б» ч. 3);
ст. 292 (Служебный подлог);
ст. 305 (Вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта).
Преступления, относящиеся к перечню коррупционных при условии, что они совершены должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации:
ч. 2 ст. 228 2 (Нарушение правил оборота наркотических средств или психотропных веществ);
п. «в» ч. 2 ст. 229 (Хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ).
Преступления, относящиеся к перечню в тех случаях, когда они совершены должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации и с корыстным мотивом:
ч. 3, 4 ст. 183 (Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну — причинившие крупный ущерб или повлекшие тяжкие последствия);
п. «б» ч. 3 ст. 228 1 (Незаконные производство, сбыт или пересылка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов).
Преступления, относящиеся к перечню при условии, что они совершены должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации с использованием своего служебного положения:
ч. 3, 4 ст. 159 (Мошенничество — совершенное лицом с использованием своего служебного положения; организованной группой);
ч. 3, 4 ст. 160 (Присвоение или растрата — совершенные лицом с использованием своего служебного положения, организованной группой).
Преступления, относящиеся к перечню, если они связаны с подготовкой, в том числе мнимой, условий для получения должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества, незаконного представления такой выгоды:
ст. 159 (Мошенничество);
ст. 169 (Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности);
ст. 178 (Недопущение, ограничение или устранение конкуренции);
ст. 179 (Принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения).
Отличительным признаком, отражающим коррупционную направленность преступлений, является незаконное использование лицом своего должностного положения и связанных с ним полномочий вопреки законным интересам общества и государства в целях получения имущественной выгоды для себя или для третьих лиц. В диспозициях некоторых статей УК РФ прямо указано на использование своего служебного положения именно должностным лицом (например, ст. 170).
Наиболее распространенными среди преступлений коррупционной направленности являются преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ).
В диспозициях ст. 201, ч. 3 ст. 204 УК РФ указан конкретный вид специального субъекта преступления (лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации).
Остальные составы преступлений отнесены к числу деяний коррупционной направленности как совершенные лицом с использованием своего служебного положения (например, ч. 3 ст. 159 УК РФ).
Уголовно-правовое понятие представителя власти дано в примечании к ст. 318 УК РФ «Применение насилия в отношении представителя власти». Это понятие является единым для преступлений, предусмотренных всеми статьями УК РФ, субъектом которых является представитель власти. По смыслу этого примечания представителем власти признается не только должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, но и иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
При квалификации преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления следует исходить из того, что объектом уголовно-правовой охраны является лишь законная деятельность должностных лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию: 1) осуществляющих функции представителя власти либо 2) выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Особенностью названных преступлений с объективной стороны является то, что они могут совершаться путем использования лицом имеющихся у него служебных полномочий или в связи с занимаемой им должностью.
При квалификации данной категории преступлений следует исходить из общей характеристики признаков всех элементов составов этих преступлений.
В некоторых же составах преступлений объективная сторона содержит указание на возможность ее исполнения как путем совершения действия, так и путем бездействия (например, ст. 285, 286 УК РФ).
Юридические признаки конкретных общественно опасных деяний должны быть тождественны (полностью совпадать) признакам объективной стороны состава преступления, предусмотренного нормой УК РФ (диспозицией статьи с учетом конкретного пункта и части статьи Особенной части или только по конкретной статье Особенной части УК РФ, а также с учетом норм Общей части УК РФ в случае необходимости, например, ст. 30, 33 и др.).
Рассматривая деликтологическую характеристику коррупции в Российской Федерации, следует отметить, что к преступлениям коррупционной направленности относятся лишь противоправные общественно опасные деяния, предусмотренные уголовным законодательством. Ответственность за менее опасные противоправные деяния установлена Кодексом об административных правонарушениях и некоторыми иными законами.
Следует отметить, что становление административной ответственности за коррупционные правонарушения имеет достаточно противоречивый характер. Долгое время ее потенциал для борьбы с коррупционными правонарушениями практически не использовался. В настоящее время наблюдается противоположная тенденция.
Общей частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 2.4) закрепляется административная ответственность должностных лиц, в том числе выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Тем самым создается реальная возможность реального использования административной ответственности для борьбы с проявлениями коррупции.
К административным правонарушениям, обладающим коррупционной составляющей, относятся не являющиеся преступлениями правонарушения, запрещенные следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
— ст. 5.19 (Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума);
— ст. 5.20 (Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам);
— ст. 7.27 (Мелкое хищение (в части присвоения или растраты));
— ст. 7.31 (Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков);
— ст. 7.31.1 (Нарушение сроков возврата денежных средств, порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника размещения заказа, порядка ведения реестра участников размещения заказа, правил документооборота при проведении открытого аукциона в электронной форме, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки сведений об участнике размещения заказа до подведения результатов открытого аукциона в электронной форме);
— ст. 7.32 (Нарушение условий контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд);
— ст. 15.14 (Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов);
— ст. 15.21 (Неправомерное использование инсайдерской информации);
— ст. 19.6.1 (Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре));
— ст. 19.28 (Незаконное вознаграждение от имени юридического лица);
— ст. 19.29 (Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)).
К иным административным правонарушениям, обладающим признаками коррупции, относятся запрещенные статьями КоАП и содержащие в качестве самого деяния либо квалифицирующего признака указание на использование лицом своего служебного положения либо должностных полномочий.
Не менее значимой проблемой представляется и раскрытие в российском законодательстве перечня дисциплинарных проступков, которые могут рассматриваться как коррупционные.
Под дисциплинарным проступком коррупционной направленности подразумевается такой вид правонарушения, как использование государственным или муниципальным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки интересам государства, общества, граждан или организаций с нарушением (или без такового) нормативно установленного порядка несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание. Например, Закон № 79-ФЗ предусматривает в качестве оснований прекращения служебного контракта с государственным гражданским служащим несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции».
Таким образом, коррупционные правонарушения неуголовного характера посягают на правоотношения, имеющие профилактический по отношению к коррупции характер. Нарушаются правовые нормы, введенные специально для предупреждения коррупционных проявлений в органах государственной власти и местного самоуправления.
Необходимо подчеркнуть — с 1 января 2012 года в соответствии с п. 9 ст. 20 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» [120] составы, связанные со взяточничеством, злоупотреблением должностными полномочиями (ст. 285), превышением должностных полномочий (ст. 286), незаконным участием в предпринимательской деятельности (ст. 289), служебным подлогом (ст. 292), привлечением заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299), незаконным освобождением от уголовной ответственности (ст. 300), преступления против интересов службы в коммерческих и других организациях (ст. 201–204) и целый ряд иных преступлений, в том числе в сфере компьютерной информации — неправомерный доступ к компьютерной информации лицом с использованием своего служебного положения (ч. 2 ст. 272), будут исключены из компетенции следователей органов внутренних дел и отнесены к исключительной подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации. Однако их выявление и пресечение останется в компетенции полиции.
Изменения коснулись также и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. За незаконные передачу, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, передачу иных имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом, лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением, на юридических лиц налагается штраф. Также вводится институт правовой помощи по делам об административных правонарушениях.
Подводя итог проведенному анализу, необходимо отметить следующее.
Еще несколько лет тому назад, вопрос об усилении ответственности за коррупционные преступления не был таким острым. Однако время показывает, что наиболее действенным механизмом по противодействию коррупции является ужесточение уголовно-правовых мер воздействия в отношении должностных лиц — взяточников, коррупционеров, осуществляющих правоохранительную деятельность вопреки нарушению прав граждан, интересов службы в таких органах. Об этом же свидетельствуют и результаты социологических опросов.
В ходе массового социологического опроса населения [122] были выявлены меры антикоррупционной политики, которые нашли наибольшее одобрение у россиян. Так, наиболее эффективными мерами, по мнению опрошенных, являются (допускалось указывать не более 3 вариантов ответов):
— усиление борьбы с коррупцией в правоохранительных органах — 62 % респондентов;
— ужесточение уголовных наказаний, вплоть до введения смертной казни за коррупцию и другие экономические преступления — 43 %;
— применение конфискации имущества не только самих коррупционеров, но и членов их семей — 43 %;
— совершенствование законодательной базы — 35 %;
— сокращение государственного аппарата — 26 %;
— усиление контроля за деятельностью чиновничества со стороны общества и демократических институтов (СМИ, общественные организации, политические партии) — 22 %;
— наделение правоохранительных органов дополнительными полномочиями и средствами — 10 %;
— поощрение, в том числе материально, добровольных информаторов о фактах коррупции — 9 %;
— легализация наименее социально опасных видов коррупции («чаевые», подарки врачам и учителям и др.) — 7 % опрошенных.
Для интерпретации полученных результатов указанные меры антикоррупционной политики были сгруппированы в два блока:
— силовые меры, основанные на применении традиционных для России административных подходов, — ужесточении наказаний и выделении дополнительных ресурсов (их суммарный рейтинг 96 %);
— социально-экономические меры, основанные на применении ранее не типичных в нашей стране мер небюрократического, демократического контроля (их суммарный рейтинг 161 %).
Можно констатировать, что россияне большее предпочтение отдают социально-экономическим мерам, чем чисто силовым. Это совпадает с мнением ученых, убежденных, что силовые меры сами по себе хотя и тормозят развитие коррупции (как это было, например, в сталинские времена), но дают относительно слабый и, самое главное, неустойчивый эффект.
При этом следует учитывать особенности и специфику деятельности представителей правоохранительных органов, их авторитет во власти.
Детальному реформированию следует подвергнуть главу 31 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающую ответственность за преступления против правосудия, с учетом, во-первых, изменений и дополнений уголовно-процессуального законодательства, повышения значения уголовно-правовой охраны в сфере отношений государственной власти, государственной службы, службы в органах местного самоуправления (глава 30 УК РФ), а во-вторых, с учетом усиления ответственности за преступления коррупционного характера. Именно в этом направлении должно развиваться уголовное законодательство. В то же время такое «модное» в настоящее время направление по либерализации уголовного законодательства, касающейся проблем противодействия коррупции, является преждевременным и в определенной степени опасным.
Наиболее эффективной мерой уголовно-правового противодействия коррупции представляется криминализация коррупционных преступлений. Необходимость криминализации деяний коррупционной направленности назрела давно. Уголовный закон в настоящее время отстает и не отвечает требованиям современности и применения его на практике. Основная причина создавшегося положения заключается в запаздывании принятия новых норм, дополнения уже действующих с целью повышения их эффективности и качества, то есть отражающих основную цель уголовного закона — предупреждение преступлений коррупционного характера.
Корректировка уголовной политики в направлении усиления уголовной ответственности за коррупционные преступления, в том числе и за преступления, совершаемые в правоохранительной системе, в настоящее время крайне необходима и своевременна.
Наряду с другими ключевыми решениями по проблемам противодействия коррупции необходимо:
— усовершенствование видов уголовных наказаний, повышение их определенности и суровости за все виды коррупционных преступлений;
— повышение эффективности уголовного закона по противодействию коррупции, организованной преступности, теневой экономике;
— совершенствование уголовного законодательства об ответственности за коррупционные преступления должно проводиться на концептуальной основе, затрагивающей различные сферы общественных отношений (экономическую, государственновластную, защиту граждан и иное);
— приведение в соответствие понятий «взяточничество», «подкуп» и иных коррупционных признаков, указанных в федеральных законах, международных актах с их определением в уголовно-правовом значении. В частности, в Уголовном кодексе РФ следует предусмотреть норму общего характера, в которой сформулировать определение «коррупционного преступления» (например, по типу ст. 331 Главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственность за преступления против военной службы);
— проведение тщательного, без изъятий, анализа судебной практики о выявляемых за последние годы фактах совершения коррупционных преступлений, в том числе совершаемых в сфере правоохранительной деятельности, а также количестве виновных, привлекаемых к ответственности за такие преступления, фактах отказа в возбуждении уголовных дел такой категории (с учетом лиц, занимающих служебное положение различного уровня), а также латентности такой преступности и другое, с целью определения стратегии усиления борьбы с коррупционными преступлениями;
— незамедлительное принятие решения о совершенствовании уголовного закона по определению четкого круга (видов) коррупционных преступлений (должностных, экономических, против правосудия и другое);
— проведение жесткой ревизии действующих уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за коррупционные преступления, с целью выявления их неэффективности. С этой целью предлагается усилить уголовную ответственность за такие преступления, например посредством включения в их составы дополнительных квалифицирующих признаков, отражающих коррупционность действий виновных;
— ужесточение уголовной ответственности за коррупционные преступления, совершаемые в соучастии (организованной группой, преступным сообществом и т. д.), а также за экономические преступления (в частности, в сфере таможенного, налогового законодательства, финансовой системы и другое), сопряженные со взяточничеством (подкупом), вымогательством взятки. С этой целью усилить карательный акцент на общественно опасные деяния, совершаемые из корыстных побуждений либо иной личной заинтересованности;
— обобщение опыта зарубежных стран (особенно стран с низким уровнем коррупции) об ответственности за преступления коррупционной направленности, разумное его внедрение в отечественное уголовное законодательство.
Все вышеизложенное должно быть сведено к одной из основных целей уголовного закона — предупреждению преступности, в данном случае, коррупционной.