учреждение сената при каком правителе
Сенат Российской империи: история создания и функции
5 марта 2011 года исполняется 300 лет со дня учреждения Сената – высшего органа государственной власти и законодательства Российской империи.
5 марта (22 февраля ст.ст.) 1711 г. по указу Петра I был учрежден Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору.
Необходимость создания подобного органа власти была обусловлена тем, что Петр I часто отлучался из страны и потому не мог в полной мере заниматься текущими делами управления. На время своего отсутствия он поручал ведение дел нескольким доверенным лицам. 5 марта (22 февраля) 1711 г. эти полномочия были возложены на Правительствующий Сенат. Первоначально он состоял из 9 членов и обер‑секретаря и действовал исключительно по поручению царя и отчитывался только перед ним.
После того, как была принята Табель о рангах (закон о порядке государственной службы в Российской империи, регулирующий соотношение чинов по старшинству и последовательность производства в чины), члены Сената назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трёх классов.
В первые годы существования Сенат занимался государственными доходами и расходами, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за бюрократическим аппаратом. Вскоре в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и других подобных действиях. После создания коллегий (центральных органов отраслевого управления) в Сенат вошли все главы коллегий, однако такой порядок просуществовал недолго, и впоследствии главы коллегий в Сенат не входили. Сенат осуществлял надзор за всеми коллегиями, кроме иностранной. Была введена должность генерал‑прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал‑прокурор и обер‑прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка.
С 1711 по 1714 гг. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом составе или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием. В Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии.
В апреле 1714 г. был издан запрет приносить царю жалобы на несправедливые решения Сената, что являлось для России нововведением. До того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат была установлена была смертная казнь.
После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Создавались другие высшие государственные органы, к которым переходили функции Сената. При Екатерине II Сенат был отстранен от основных, имеющих политическое значение законодательных функций. Формально Сенат был высшей судебной инстанцией, однако большое влияние на его деятельность оказывали решения генерального прокурора и допущение жалоб на него (несмотря на формальный запрет). Екатерина II предпочитала возлагать функции Сената на своих доверенных лиц.
В 1802 г. Александр I издал указ о правах и обязанностях Сената, который, однако, почти не повлиял на реальное положение дел. У Сената было формальное право разрабатывать законопроекты и впоследствии представлять их императору, однако он этим правом на практике не пользовался. После учреждения в этом же году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора, поскольку основные управленческие функции остались за Комитетом министров (ставшим высшим органом исполнительной власти).
К началу XX в. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. В 1906 г. был учрежден Верховный уголовный суд, рассматривавший преступления главным образом чиновников.
В 1917 г. были упразднены Особое присутствие и Верховный уголовный суд.
Декретом Советской власти от 5 декабря (22 ноября) 1917 г. Сенат был упразднен.
Материал подготовлен на основе информации открытых источников
Учреждение Сената
СЕНАТ ВМЕСТО БОЯРСКОЙ ДУМЫ
Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил «для всегдашних наших в сих войнах отлучек» Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям «под жестоким наказанием или и смертию» велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, «понеже деньги суть артериею войны», ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа.
Одновременно с Сенатом Петр I создал должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений. С созданием Сената и губерний процесс замены старых местных и центральных учреждений был далек от завершения: отсутствовали инстанции между Сенатом и губерниями, многие приказы продолжали функционировать, хотя в целом губернская реформа ослабила значение приказной системы. Нуждались в уточнении функций и областные учреждения – губерния как основная административная единица оказалась слишком громоздкой, ибо включала громадную территорию.
[…] С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первоначально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 г. Петр I признал, что такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчиненности низших учреждений высшему. В том же году при Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях – прокуроров. Обязанность прокуратуры состояла в осуществлении гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивавшихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности тут же должны были его устранить. Петр I назвал генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж. Все центральные учреждения и Сенат находились в Петербурге, в Москве они имели конторы.
История России с древнейших времен до 1861 года /Н. Павленко, И. Андреев, В. Кобрин, В. Федоров. 3-е изд., М., 2004
Особенности, усвоенные при Петре Боярской думой, перешли и в правительственное учреждение, ее сменившее. Сенат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Или: «Для всегдашних наших в сих войнах отлучек определили Управительный сенат», – как сказано в другом указе. Итак, Сенат учреждался на время: ведь Петр не рассчитывал жить в вечной отлучке, подобно Карлу XII. Затем в указе поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек, очень близком к обычному тогда наличному составу когда-то многолюдной Боярской думы […]. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях. В 1717 г., делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, «в чем мне за такою дальностью и за сею тяжкою войною усмотреть невозможно», Петр внушал сенаторам строго за всем смотреть, «понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите». Петр иногда вызывал сенаторов из Москвы в место своего временного пребывания, в Ревель, Петербург, со всеми ведомостями для отчета, «что по данным указам сделано и чего не доделано и зачем». Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат – не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя, – совет, собиравшийся «вместо присутствия его величества собственной персоны». Ход войны и внешняя политика не подлежали его ведению. Сенат унаследовал от консилии два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов. Но временная комиссия, какою является Сенат в 1711 г., постепенно превращается в постоянное верховное учреждение […].
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.
Консилия министров собиралась случайно и в случайном составе, несмотря на предписания, точно регулировавшие ее делопроизводство. По списку 1705 г. значилось 38 думных людей, бояр, окольничих и думных дворян, а в начале 1706 г., когда Карл XII неожиданным движением из Польши отрезал сообщения у русского корпуса под Гродной, когда нужно было обсудить и принять решительные меры, при царе в Москве случились только два министра, думных человека: остальные были «на службах», в служебном разгоне. Из приказов в Москве оставались только требующие и расходующие, как Военный, Артиллерийский, Адмиралтейский, Посольский. В столице сосредоточивалось финансовое потребление, а добывала губернская администрация; но в Москве не оставалось учреждения для высшего распоряжения финансовым добыванием и для верховного надзора за финансовыми потребителями, т. е. не было правительства. Среди своих военно-стратегических и дипломатических операций Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков в борьбе с опасным врагом, но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя – без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли. Таким проводником не мог быть министерский съезд в Ближней канцелярии без определенного ведомства и постоянного состава, из управителей, занятых другими делами и обязанных подписаться под протоколом заседания, чтобы сим явить свою «дурость». Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов, способных угадать волю, поймать неясную мысль царя, скрытую в лаконической шараде наскоро набросанного именного указа, разработать ее в понятное и исполнимое распоряжение и властно присмотреть за его исполнением, – управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Alter ego царя в глазах народа, ежеминутно чувствующий над собою царское quos ego, – такова первоначальная идея Сената, если только какая-либо идея участвовала в его создании. Сенат должен был решать дела единогласно. Чтобы это единогласие не выжималось чьим-либо личным давлением, в Сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников Петра: ни Меншиков, ни Апраксин, ни Шереметев, ни канцлер Головкин и пр. […] Большинство Сената составилось из дельцов далеко не первостепенной чиновной знати: Самарин был военным казначеем, князь Григорий Волконский – управителем тульских казенных заводов, Апухтин – генерал-квартирмейстером и т. п. Такие люди понимали военное хозяйство, важнейший предмет сенатского ведения, не хуже любого принципала, а украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии. Итак, двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это – расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя.
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.
УКАЗ О ДОЛЖНОСТИ СЕНАТА
Параграф VI. 1. В Сенате надлежит чины сказывать, о которых ниже изображено,
2. указы во все государство давать и от нас присланные решить немедленно;
3. и протчие, тому подобные, а имянно: в чины сказывать, из военного – всему генералитету, из государственного и гражданского правительства – министром, в коллегии – президентом, в губернии и в провинции – губернатором, воеводам и комендантом, ассесором, камерирам, рентмейстером и земским и судным камисаром, також – колежским членам, включая секретаря, и протчим; и в губерниях – президентом, в надворные суды, обор лантрихтерам и земским секретарям.
Указ о должности Сената 27 апреля 1722 г. // Российское законодательство X–XX вв. В 9 т. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г.Маньков. М., 1986. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/senat2.htm
СЕНАТ И ДВОРЯНСТВО
Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату вместо прежнего Разрядного приказа, и Сенат ведал дворянство через особого чиновника «герольдмейстера».
Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 2000
ВАЖНЕЙШАЯ ЗАДАЧА СЕНАТА
Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях – 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия. В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было «денег возможно сбирать» и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. […] Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, «тако ж в сборе казны и прочаго». Обер-фискал привлекал обвиняемого, «какой высокой степени ни есть», к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, даже досадовать на него за это «под жестоким наказанием и разорением всего имения».
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.
СОЗДАННАЯ ПЕТРОМ АДМИНИСТРАЦИЯ
В систематическом изложении созданная Петром администрация представится в таком виде.
Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение — Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно «отлучками» государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать», и 2) постоянную «Расправную палату», бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.
Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский «О Сенате в царствование Петра Великого») полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье «Учреждение Правит. Сената») доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.
От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от «верховных господ министров» (т. е. приближенных к Петру лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате.
Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 2000
ОЦЕНКА В.О.КЛЮЧЕВСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ПЕТРА
«Столичный приказный, проезжий генерал, захолустный дворянин выбрасывали за окно указы грозного преобразователя и вместе с лесным разбойником мало беспокоились тем, что в столицах действуют полудержавный Сенат и девять, а потом десять по-шведски устроенных коллегий с систематически разграниченными ведомствами. Внушительными законодательными фасадами прикрывалось общее безнарядье». Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.
Указом Петра I учрежден Сенат
Памятник Петру I на фоне здания Сената (Фото: ppl, Shutterstock)
(22 февраля) 5 марта 1711 года Указом Петра I был учрежден Сенат – высший государственный орган в России по делам законодательства и государственного управления. Степень предоставленной Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» в отсутствие царя.
Созданный с целью дублировать власть царя, Правительствующий Сенат вскоре становится органом, координирующим работу других государственных учреждений. До самой смерти Петра Правительствующий Сенат являлся высшим органом по делам законодательства и управления, надзорной инстанцией по отношению к подчиненным ему коллегиям.
В самом конце царствования Петра – в 1722 году – Сенат был реорганизован, и работа его упорядочена. Были учреждены должности генерал-прокурора Правительствующего Сената, рекетмейстера, герольдмейстера. Тогда же учреждаются и конторы Сената – сенатская, ревизионная, раскольничья.
После смерти Петра I значение Сената начало падать, а его функции меняться. С 1726 года его власть ограничивает Верховный тайный совет, а затем Кабинет министров. К 19 веку Сенат окончательно превратился в высший орган суда и надзора. В таком виде, практически без изменений, Сенат существовал до 5 декабря 1917 года, когда очередным декретом советской власти он был упразднен.
310 лет назад в России появился Правительствующий Сенат
Заседание Сената при Петре I в Екатерингофском дворце
Административные реформы Петра I привели к неразберихе в устройстве центрального управления Россией. Единственной центральной властью был сам царь со своими сподвижниками. Ему приходилось лично решать многие, порой совершенно незначительные вопросы. Распыление по мелочам мешало Петру I концентрироваться на более важных делах. Зрела необходимость учреждения коллегиального органа, на который можно было бы переложить часть функций.
Около 1700 года исчезла как постоянное учреждение старая Боярская дума. Ее заменила ближняя канцелярия царя. Ведение государственных дел в Москве во время своих регулярных поездок Петр поручал нескольким доверенным лицам. Однако за несколько месяцев до Прутского похода в 1711-м Петр всерьез задумался о целесообразности делегирования полномочий по управлению страной в период своего отсутствия не конкретным людям, а учреждению.
Так появился знаменитый указ: «Определили быть для отлучек наших правительствующий Сенат для управления».
В первый состав вошли девять сенаторов из числа наиболее приближенных к царю людей — граф Иван Мусин-Пушкин, боярин Тихон Стрешнев, князь Петр Голицын, князь Михаил Долгоруков, Григорий Племянников, князь Григорий Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Апухтин и Назарий Мельницкий. Все они обладали равными голосами. На первых порах Сенат заменил собой старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать», и постоянную «Расправную палату» — судебный департамент Боярской думы.
«Одним указом 2 марта 1711 года Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях», — писал знаменитый историк XIX – начала XX веков Василий Ключевский.
В данной Сенату инструкции говорилось: «Денег как возможно собирать, понеже деньги суть артериею войны».
Вскоре Сенат стал высшим судебным и управленческим коллегиальным органом. Его связь с губерниями осуществлялась через специальных комиссаров. При этом изначально царь планировал создать лишь временный орган власти, не рассчитывая находиться в отъезде постоянно.
Петра I очень заботило отсутствие надлежащего контроля за управлением – поэтому в том же 1711 году появилась должность обер-фискала, которому подчинялись фискалы на местах. Они не получали жалованья. В их обязанности входило доносить Сенату и царю о всех злоупотреблениях, проступках и любых неблаговидных деяниях должностных лиц, как то: казнокрадство, взяточничество, нарушение законопорядка и т. д. Если донос подтверждался, фискал получал половину имущества осужденного, если нет – никакого наказания не нес.
Над самим Сенатом с 1715 года надзирал специальный сенатский генерал-ревизор, с 1721-го контроль осуществляли помесячно офицеры гвардии.
В 1717 году, делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, Петр призвал сенаторов строго за всем смотреть: «понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите». В первые годы своего существования Сенат находился в Москве. Иногда царь вызывал сенаторов в место своего временного пребывания – например, в Петербург, Нарву или Ревель (ныне Таллин). Они приезжали с ведомостями для отчета и вводили Петра в курс дел.
Технология отношений царя с правительствующим Сенатом представлена в опубликованном в 1876 году «Описании документов и бумаг, хранящихся в Московском архиве Министерства юстиции». Отмечается, что занятый военным походом Петр не имел времени бывать в Москве, «а между тем его, конечно, не могло не интересовать новое, им созданное, высшее учреждение, как устроилось оно, как идут у него дела».
«Петру хотелось иметь Сенат в полном его составе, но чтобы не остановить течение дела, он приказывает ехать к нему только двум или трем сенаторам «для того, чтобы там дела не стали». Но если Сенат при получении письма будет иметь достоверное известие, что Карл XII (король Швеции. – «Газета.Ru») выехал из Турции, то весь Сенат должен к нему ехать, что и понятно, так как подобное событие было бы для России настолько важно, что тут уже нечего было останавливаться перед временной остановкой дела в Сенате; тогда Петру необходимо было бы сделать много новых важных инструкций, о многом переговорить и посоветоваться со своим помощником – Сенатом на счет будущих мер», — отмечалось в «Описании».
Учреждение Сената еще не означало создания нового центрального аппарата управления, призванного заменить уже почти развалившуюся систему приказов. Но в 1712 году у Петра I возникла идея организовать по образцу Швеции коллегии, которые могли ведать отдельными отраслями управления. Для изучения заграничного опыта были направлены группы специалистов. В 1718-м был подписан указ об учреждении девяти коллегий: Чужестранных дел, Камер-коллегии (сбор доходов), Юстиц-коллегии, Ревизион-коллегии (финансовый контроль), Штатс-контор-коллегии (государственные расходы), Воинской, Адмиралтейской, Коммерц-коллегии (торговля), Вотчинной коллегии, Берг-коллегии (горнозаводская промышленность) и Мануфактур-коллегии. Структура и функции коллегий вплоть до организации делопроизводства, процедуры заседаний были подробно разработаны в генеральном регламенте и регламентах отдельных коллегий. Так была заложена основа унификации и бюрократизации государственного управления.
Согласно формулировке Ключевского, временная комиссия, каковой Сенат являлся в 1711-м, постепенно превращалась в постоянное верховное учреждение.
В 1718-1722 годах Сенат был реформирован. Его членами стали все президенты коллегий, вводилась должность генерал-прокурора, подчинявшегося только царю. Генерал-прокурор мог опротестовать и приостановить решение Сената. Основная функция прокурорского контроля заключалась в надзоре за соблюдением правопорядка. Первым генерал-прокурором стал Павел Ягужинский.
Институт прокуратуры имел наиболее практическое значение из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате.
После смерти Петра I в 1725 году положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно менялись. Сенат вместо Правительствующего стал именоваться Высоким. При Екатерине I и особенно при Петре II роль Сената значительно снизилась: власть в эти правления сосредоточилась в руках членов Верховного тайного совета. В 1741-м императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико.
После учреждения в 1802 году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора.
5 декабря 1917 года декретом Совнаркома «О суде» было постановлено «упразднить доныне существующие общие судебные установления»: окружные суды, судебные палаты и Сенат со всеми департаментами. Как высшая судебная инстанция Сенат был восстановлен при власти Александра Колчака в Сибири. В 1919 году деятельность правительствующего Сената восстановили и на контролируемом белыми Юге России: соответствующее соглашение заключили атаман Всевеликого Войска Донского Африкан Богаевский и главнокомандующий Вооруженными силами Юга России Антон Деникин. После поражения белых армий в Гражданской войне история Сената в России завершилась во второй раз.