В чем заключается антидемократизм бюрократической организации приведите примеры

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО. Изучите приведенный ниже текст и ответьте на заданные вопросы

Изучите приведенный ниже текст и ответьте на заданные вопросы.

Современный исследователь проблем бюрократии А. В. Оболонский выделяет несколько причин, способствующих перерождению бюрократической организации и порождающих бюрократизм как социальное явление. В качестве социально-политической основы бюрократизма ученый называет реально существующую опасность отрыва аппарата управления от общества, «в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески поддерживает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами». Другой основой для развития бюрократизма, по наблюдению ученого, является присущий любой бюрократической организации антидемократизм, который возникает «из мнимой монополии чиновников на компетентность, оставляющей за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев». Наконец, в организационно-техническом плане бюрократическая модель управления также может порождать бюрократизм, когда но разным причинам основная задача чиновника – «обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил» превращается в самоцель, в результате чего происходит канцелярская подмена содержания формой.

1. Какова, по мнению ученого, социально-политическая основа бюрократизма? К каким последствиям может привести отрыв аппарата управления от общества?

2. В чем заключается антидемократизм бюрократической организации? Приведите примеры.

3. Как вы понимаете данную ученым характеристику организационно-технической основы бюрократизма, заключающейся в канцелярской подмене содержания формой?

В литературе по административной этике называются и другие причины, обусловливающие доминирование бюрократизма в органах государственной и муниципальной власти. В первую очередь трудность борьбы с бюрократизмом в любом государстве объясняется слабостью законотворческой практики. Суть проблемы заключается в том, что противоречивость многих норм права и их изначальная многогранность, равно как и отсутствие в нормативных правовых актах прописанного механизма их реализации создают широкие возможности для вольной трактовки (чаще всего в личных интересах) существующих законов государственными и муниципальными служащими. Другая, не менее важная причина «живучести» бюрократизма государственной и муниципальной власти, по мнению исследователей, связана с отсутствием в органах исполнительной власти механизма контроля за работой чиновников (отсутствием в правилах организации рабочих мест в государственных и муниципальных учреждениях жестких требований указывать на дверях кабинетов фамилии, имена и отчества служащих, которые в них работают, систем быстрого реагирования на жалобы граждан по отношению к государственным служащим и т.д.) и, как следствие, абсолютной безнаказанностью государственных и муниципальных служащих.

Что же касается российской действительности, то здесь роль бюрократии (и, соответственно, бюрократических методов управления), учитывая особое место государства в системе общественно-политических отношений, изначально была высокой. Это относится, как к дореволюционному периоду в развитии России с характерными для него этатизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в организации сословного строя, так и особенно к послеоктябрьскому советскому периоду. Именно в советской России произошло утверждение командно-административной системы с жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

Эволюционируя, российская бюрократия сближалась с той моделью власти и управления, которая сформировалась в древнейших азиатских империях (Китай) и отличалась значительной независимостью бюрократии от общества, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от политической власти – с другой. Основными чертами этого типа бюрократии были: четкая внутренняя градация правящего слоя, строгая личная ответственность чиновников, цензорский надзор за администрацией и унификация мышления государственных служащих, систематическое обновление аппарата.

Особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму – форму коммунистической «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) администрации и политики, постепенно подчинившей и поглотившей административный сектор. Базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Современное российское чиновничество в целом, увы, не изменило своим привычкам. Более того, факты свидетельствуют о том, что демократизация в условиях России в реальности привела к тому, о чем в свое время писал М. Вебер и предупреждал русский мыслитель И. А. Ильин, – к дальнейшей бюрократизации общества. Политическая элита страны и ее лидеры не могут не понимать, что сегодня мы имеем дело с очередной «бюрократической революцией» в России, отличительной чертой которой на сей раз становится процесс «приватизации чиновничества», сделавший коррупцию в государственном аппарате обычным делом. По крайней мере, власть уже должна задуматься о масштабах и опасности повсеместно наблюдающегося явления, когда служащие государственного аппарата и должностные лица стремятся во что бы то ни стало извлечь личные выгоды из своего служебного положения, с тем чтобы компенсировать недостаток своего жалованья, что тем более несложно сделать в наших условиях, когда непонятно, где начинаются и где кончаются границы государственного вмешательства в экономические и другие отношения в обществе.

Источник

Вопрос 1. Морально-нравственные аспекты бюрократизма на государственной и муниципальной службе

МОРАЛЬНЫЕ И ЭТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

В результате освоения данной главы студент должен:

• этические аспекты борьбы с бюрократизмом и коррупцией па государственной и муниципальной службе;

• виды и содержание конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе и механизмы их урегулирования;

• содержание и проблемы этики оказания влияния (регулиро­вания лоббистской деятельности);

• выявлять общее и особенное в способах и механизмах борьбы с коррупцией и бюрократизмом, этическом регулировании лоббист­ской деятельности;

• выявлять и предлагать способы решения проблем, препятству­ющих реализации этих принципов в практической деятельности государственных и муниципальных служащих;

• проводить сравнительный анализ возможных конфликтов 11 нтересов в конкретной ситуации морального выбора государствен­ного и муниципального служащего;

• определять способы и механизмы урегулирования конфликта интересов в практической деятельности работников государствен­ных и муниципальных органов власти;

• навыками урегулирования конфликта интересов в своей профессиональной деятельности;

• навыками использования в своей профессиональной деятельности основных положений, норм и принципов этики государствен­ной и муниципальной службы.

Вопрос 1. Морально-нравственные аспекты бюрократизма на государственной и муниципальной службе

К числу основных факторов, объясняющих трудно­сти и противоречия становления демократии в России, без сомнения следует отнести ту особую роль, которую играла в политической жизни общества российская бюро­кратия. Речь здесь идет об известном в социологической науке и политической практике конфликте между бюро­кратией и демократией, на возможность которого впер­вые обратил внимание Макс Вебер. Выход из этого про­тиворечия теоретик идеальной модели бюрократии, как известно, предлагал искать на пути перехода к «плебисцит­ной вождистской демократии», основанной на приоритете избранного прямым голосованием народом и потому неза­висимого от бюрократии харизматического лидера.

Для России антитеза «бюрократии» и «демократии», связанная с широкими возможностями бюрократического аппарата тормозить процесс демократических преобразо­ваний, имела особое значение. Антидемократическая сущ­ность отечественной бюрократии была обусловлена самим характером абсолютистского государства в России, узур­пировавшего суверенитет личности, ее права и свободы и выступавшего в роли полновластного распорядителя настоящего и будущего миллионов людей. Это было харак­терно как для дореволюционной самодержавной монархии в России, так и для советской партийно-государственной номенклатуры, подавлявшей любые формы политической, экономической и культурной самостоятельности населе­ния. Политика российских федеральных властей послед­них лет, направленная на последовательное выстраивание вертикали власти — явление того же порядка.

В научной литературе обращалось внимание на специ­фические черты русской модели управления и управлен­ческой культуры. В целом для российского менталитета было характерно стремление к политической целостности через централизацию власти, что вело к постоянному вос­производству в массовом сознании необходимости силь­ной власти единого центра. В определениях Г. Хофштеде и Д. Боллинже Россию следует отнести к типу вертикаль­ных управленческих культур с характерным для них высо­ким индексом дистанции власти. Являясь неотъемлемым атрибутом национальной управленческой культуры, эта особенность культуры управления (и шире — властных отношений) в России изначально оправдывала идею нера­венства распределения власти в организованных структу­рах. На этой почве вмешательство сильной власти («силь­ной руки») не воспринималось массовым сознанием как ущемление прав отдельной личности, а напротив, воспри­нималось как определенное благо. Все это, с одной стороны, создавало основу для распространения в массовом созна­нии терпимого отношения к авторитарному (недемокра­тическому) стилю управления, воспитало у большинства российских граждан привычку к чинопочитанию, с дру­гой — мало способствовало формированию устойчивой тра­диции участия широких масс в политической жизни.

В научном словаре и политической практике понятие «бюрократия» (от фр. bureau — канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государ­ственных канцелярий, и греч. kratos — власть, господство; буквально — власть конторы, господство аппарата управ­ления) — не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфи­ческие «модели» бюрократии, различающиеся по: 1) весу бюрократии в обществе; 2) характеру и способам решения государственных задач; 3) взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюро­кратии:

1) «имперскую» («традиционную») бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиат­ских империях (в средневековом Китае), в которых главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет тра­диций, обязательных для исполнения всеми членами обще­ства, в том числе и для власти;

2) рационально-легальную бюрократию, возникающую при переходе от традиционного общества к индустриаль­ному.

Понятие «бюрократия» не следует путать с понятием «бюрократизм», поскольку они не тождественны, хотя зачастую и совпадают. С точки зрения сущностного опре­деления явления, бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

• перенос функционерами бюрократической организа­ции акцента с целей организации на ее средства, в резуль­тате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;

• раздутый, запутанный аппарат управления и «бумаж­ный» стиль работы;

• подмена закона инструкциями под видом конкретиза­ции закона;

• чрезмерная, мелочная регламентация и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппа­рате;

• повиновение, превращающееся в верноподданниче- ство к власть предержащим.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

Исторически бюрократия, как и бюрократизм возникли вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными причинами и связан прежде всего со специ­фическими особенностями работы органов власти. К ним следует в первую очередь отнести: разрастание и услож­нение функций государственного аппарата, владение тех­никой административной работы, обладание информацией и документацией, возможности составления и интерпрета­ции государственных решений и актов, ведения переписки с населением и т.д. Все это делает население, равно как и высшие инстанции, зависимым от аппарата чиновников, а сам аппарат — автономным и полновластным.

Изучите приведенный ниже текст и ответьте на заданные вопросы.

1. Какова, по мнению ученого, социально-политическая основа бюрократизма? К каким последствиям может привести отрыв аппарата управления от общества?

2. В чем заключается антидемократизм бюрократической организации? Приведите примеры.

3. Как вы понимаете данную ученым характеристику орга­низационно-технической основы бюрократизма, заключающейся в канцелярской подмене содержания формой?

Что же касается российской действительности, то здесь роль бюрократии (и, соответственно, бюрократических методов управления), учитывая особое место государ­ства в системе общественно-политических отношений, изначально была высокой. Это относится, как к дорево­люционному периоду в развитии России с характерными для него этагпизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в организации сословного строя, так и особенно к послеоктябрьскому советскому периоду. Именно в советской России произошло утверж­дение командно-административной системы с жестко цен­трализованным хозяйством на базе огосударствленной соб­ственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

Эволюционируя, российская бюрократия сближалась с той моделью власти и управления, которая сформирова­лась в древнейших азиатских империях (Китай) и отлича­лась значительной независимостью бюрократии от обще­ства, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от политической власти — с другой. Основными чертами этого типа бюрократии были: четкая внутренняя градация правящего слоя, строгая личная ответственность чиновни­ков, цензорский надзор за администрацией и унификация мышления государственных служащих, систематическое обновление аппарата.

Особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приоб­рела новую организационную форму — форму коммунисти­ческой «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) админи­страции и политики, постепенно подчинившей и поглотив­шей административный сектор. Базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политиче­ским качествам и на основе принципа личной преданности.

Современное российское чиновничество в целом, увы, не изменило своим привычкам. Более того, факты свидетельствуют о том, что демократизация в условиях России в реальности привела к тому, о чем в свое время писал М. Вебер и предупреждал русский мыслитель И. А. Ильин, — к дальнейшей бюрократизации общества. Политическая элита страны и ее лидеры не могут не пони­мать, что сегодня мы имеем дело с очередной «бюрокра­тической революцией» в России, отличительной чертой которой на сей раз становится процесс «приватизации чиновничества», сделавший коррупцию в государственном аппарате обычным делом. По крайней мере, власть уже должна задуматься о масштабах и опасности повсеместно наблюдающегося явления, когда служащие государствен­ного аппарата и должностные лица стремятся во что бы то ни стало извлечь личные выгоды из своего служебного положения, с тем чтобы компенсировать недостаток своего жалованья, что тем более несложно сделать в наших усло­виях, когда непонятно, где начинаются и где кончаются границы государственного вмешательства в экономические и другие отношения в обществе.

Дата добавления: 2017-04-20 ; просмотров: 1399 ; ЗАКАЗАТЬ НАПИСАНИЕ РАБОТЫ

Источник

Бюрократия и бюрократизм в механизме государства

Сущность бюрократии и бюрократизма

Бюрократия – сложное социальное явление. Ее роль в демократической системе неоднозначна. Бюрократия несет в себе угрозу демократической политической структуре и тем политическим деятелям, которые руководят ею. В то же время, могущественная и независимая бюрократия, необходима для предотвращения политической коррупции и для сохранения самих демократических процедур.

Бюрократия (от франц. – канцелярия и греч. – власть), одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата.

Феномен бюрократии был исследован в начале нашего века М. Вебером, в концепции которого эффективность бюрократии выступает ее сущностной характеристикой, а само это понятие приобретает позитивное значение.

Понятие “бюрократизм” может рассматриваться с трех позиции:

Опасность бюрократического сопротивления реформам заключается в широких возможностях бюрократии тормозить процесс демократических преобразований в любом обществе.

Бюрократизм – это общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и массами населения.

Из массы противоречий, существующих в управлении, необходимо выделить главное:

Бюрократическая иерархия порождает губительные для управления противоречия между желаемым и действительным в оценке объективной реальности, а следовательно, и между словом и делом, что в свою очередь является одной из важнейших характеристик бюрократизма в системе общественных отношений.

Поскольку инструкции создаются на базе прецедента, документы, отражающие прошлый человеческий опыт, становятся для бюрократов единственной универсальной мерой, под которую подгоняются текущие дела. Поэтому, даже ясная, как день, действительность, кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах.

Производными обозначенных выше противоречий являются такие характеризующие бюрократизм черты, как некомпетентность и бумажный фетишизм.

Одной из существенных черт бюрократизма является стремление к монополии власти и управления.

Не секрет, что решения различных звеньев управления отражаются в первую очередь на положении членов общества, которые их реализуют. Негативные социальные последствия неэффективных управленческих решений компенсируются также за счет масс, что встречает их естественное противодействие. Отсюда исконное стремление чиновничества не допустить реальных социальных оценок управления и вмешательства в эту сферу широких масс, так как это может привести к разрушению самой системы.

Обозначенные выше противоречивость, внутренняя нестабильность процесса управления вообще, являются, по мере развития, нарастания того или иного противоречия источником повышенной конфликтности социального управления, его бюрократизации.

Анализ труда чиновника-управленца

Результатом труда конкретного субъекта управления выступает управленческое решение, которое и является произведенным товаром (причем, одним из самых ценных). Поскольку бюрократизм отрицательно влияет на отношения общества и институтов социального управления, естественной тенденцией общественной жизни становится невостребованность обществом бюрократического управления, которое может быть ему только навязано.

Бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара в случае, если:

Но если управление неэффективно, то оно и не целесообразно, ибо не может удовлетворить ни личных, ни общественных потребностей. Так вырисовывается одна из важнейших характеристик бюрократизма как общественного отношения – его паразитическая сущность.

Условия, предпосылки, возможности такого паразитирования с точки зрения управления как процесса труда кроются в его двойственном характере.

Паразитический характер бюрократических отношений не оставляет сомнений в том, что интересы бюрократии удовлетворяются прежде всего в форме принудительного перераспределения материальных благ. Здесь можно выделить два направления:

Любая система управления в той или иной степени несет в себе элементы бюрократических отношений. Общие интересы бюрократов толкают их друг к другу, понуждая к сотрудничеству. В результате возникает бюрократическая система управления. В условиях, когда бюрократическим отношениям угрожает опасность, осознанный корпоративный интерес бюрократии принимает форму защиты бюрократической системы управления.

Длительный опыт борьбы с бюрократизмом, накопленный в нашей стране, показывает, что имели место многочисленные попытки улучшить бюрократизированное управление вместо того, чтобы его дебюрократизировать. Это самый простой, но малопродуктивный путь, ибо объявив несколько миллионов чиновников бюрократами и, воздействуя на них различными средствами, общество вряд ли покончит с бюрократизмом. Гораздо сложнее выработать политику, направленную на формирование новых отношений между сферой управления и широкими массами трудящихся.

В самом обобщенном виде система мер дебюрократизации включает восстановление и развитие основных функций саморегулирования общества. Это:

Таким образом, бюрократизм можно определить его как антидемократическое (паразитическое по сути) общественное отношение, воспроизводящееся в сфере управления на основе монополии на осуществление отчужденных от масс властных функций.

Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

Бюрократизм имманентен сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумции всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальное явление.

Бюрократия как социальная группа

Пожалуй, наиболее сложной проблемой практической борьбы с бюрократизмом является выделение собственно бюрократа из массы чиновников-управленцев.

Отрывая функции распоряжения собственностью от реальностей ее существования, от экономической жизни, бюрократия делает хозяйственный процесс практически неуправляемым. Это провоцирует появление и развитие параллельных, компенсирующих механизмов хозяйственного управления, чаще всего неподконтрольных бюрократии, постепенно занимающих ее политическую нишу в обществе. Обычно это удается сделать теневой экономике, наибольшая активность которой в борьбе за средства производства сопутствует, как правило, кризису бюрократической системы

Как правило, развитые бюрократические институты управления формируют изощренные механизмы безответственности:

В этих условиях интересы чиновника все меньше и меньше зависят от общественной оценки и ответственности, а в обществе широкое распространение получают безответственность, формализм, администрирование, “непогрешимость” бюрократа. Потенции такого управления ориентируются прежде всего на внутренние закономерности функционирования аппарата, далекие от реальной жизни. Бюрократия считает самое себя конечной целью.

Как результат внутренней замкнутости процессов управления, обособленности бюрократа и структур управления, в общественной жизни утверждается ведомственность, местничество, личный протекционизм, взятка.

Конкретизируя сказанное выше, по-видимому, можно выделить:

Вырисовывается следующий обобщенный социально-политический портрет бюрократа, который:

Таким образом, бюрократия – это особый замкнутый слой лиц, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий с целью реализации своих корпоративных интересов властные функции в обществе.

Отрицательные стороны бюрократии устраняются законодательным путем. При любой государственной службе могут быть злоупотребления, деградация ее положительной сути. Поэтому законодательство должно предусмотреть гарантии от злоупотреблений. К ним относятся:

Государственная служба в цивилизованных странах строится и функционирует с учетом этих гарантий от злоупотреблений.

Источник

Дисфункции бюрократии

Как результат воплощения рациональной модели можно прогнозировать построение обширной централизованной бюрократической системы, управляемой сверху. Она будет создана по образцу армейских или церковных структур: иерархичные бюрократические организации, в которых управленческие задачи разбиваются на простые части, каждая из которых находится в ведении одной группы служащих или обозначена рядом специальных правил и положений. Со своей озабоченностью стандартными процедурами, их вертикальными структурами управления, стандартизированными услугами эти бюрократические системы устойчивы, но медлительны и обременительны. В современном быстро изменяющемся мире с молниеносно совершенствующимися информационными технологиями, глобальной конкуренцией и требовательными клиентами многоуровневые бюрократические системы, управляемые сверху, — государственные или частные — работают не слишком эффективно.

В статье Р. Мертона «Бюрократическая структура и индивидуальность» [2] выделен ряд дисфункций бюрократии, в том числе:

Какие из этих дисфункций можно применить к бюрократии в России? Обоснуйте свою позицию и приведите примеры.

Существует много участков государственной службы, где вряд ли можно найти веберовские идеальные типы бюрократии. Например, в агентствах, предоставляющих государственные услуги, а также в органах правопорядка служащие имеют значительное влияние на принятие решений, не будучи подвержены сильному иерархическому контролю сверху. Они имеют возможности действовать вопреки правилам, установленным в их организации, ориентируясь не на организационные цели, а на свои собственные интересы.

Вебер подчеркивал, что рационально-правовая бюрократия лишь потенциально является самой эффективной формой управления. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину — людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. Отсюда возникают условия для неизбежных дисфункций в работе бюрократии. Эти дисфункций можно разделить на два типа: 1) дисфункции бюрократии, связанные с особенностью бюрократических организаций; 2) дисфункции бюрократии, связанные с особенностью ее статуса как социальной группы.

Первая причина возможных дисфункций — это правила, которые ограничивают инициативу.

В бюрократических организациях индивидуумы лишаются пространства для проявления инициативы, поскольку существует набор внешних правил, строго регламентирующих способ действий чиновников. Кроме того, любой чиновник, когда это соответствует его интересам, может, ссылаясь на правила, не выполнять указания начальника.

Приверженность правилам, первоначально задуманным как средство для достижения определенного результата, постепенно превращается в самоцель, т.е. происходит известный процесс подмены целей, из-за чего «средство становится целью». Формализм появляется в результате строгого и не подлежащего обсуждению соблюдения установленных процедур. Этот процесс может прогрессировать до такого момента, когда первичная необходимость соответствовать правилам станет служить помехой для достижения целей организации, в подобном случае возникает бюрократическая волокита.

Вторая причина заключается в замене публичной цели государственной организации групповыми целями служащих, направленными па расширение роли и бюджета организации. Причем такая замена может происходить и внутри организации, когда департамент (группа) утверждает свою уникальность и важность для организации в целом. Неформальная солидарная группа, которая обычно возникает в таких ситуациях, часто добивается того, что чиновники начинают защищать свои групповые интересы, а не стремятся к лучшему обслуживанию клиентов или выполнению заданий руководителей.

Третья причина возможных дисфункций связана с мелочной опекой со стороны начальника, что вызывает апатию у подчиненных. Руководитель, стремясь обеспечить точное и своевременное проведение своих команд, усиливает административный контроль деятельности сотрудников организации, что вызывает стремление ориентироваться не па существо решаемой проблемы, а на «букву приказа».

В результате многие организации представляют собой монополии с практически отсутствующим стимулом для инноваций и улучшений. Сотрудники занимают пожизненные штатные должности вне зависимости от производительности. Успех приносит незначительное поощрение, неудача — незначительное взыскание. А у потребителей нет выбора. Они не могут уйти от налоговой инспекции или пожарной службы и подписать контракт с конкурентами.

Доминирующее отношение, проявляемое чиновником по отношению к клиенту, противоречит его символической роли как «слуги народа». Чиновник, часто независимо от его должности в бюрократической иерархии, ведет себя как представитель власти и величия всей организации. В своей официальной роли он наделен определенными полномочиями, которые нередко воспринимаются как свидетельство статусного превосходства. Данный источник конфликтов может быть минимизирован в частной организации, так как клиент может выразить свой протест достаточно эффективно путем обращения в другие организации в рамках системы конкуренции. Но из-за монополии государства на ряд услуг в государственной организации такая альтернатива далеко не всегда реализуема.

Если обратиться к статусу бюрократии как социальной группы, то сто особенность определяется законным правом принуждения, отличающим государство от других субъектов управления, а также отсутствием четких и универсальных критериев результативности работы государственных учреждений. Сюда можно добавить заинтересованность бюрократии в увеличении находящихся в ее распоряжении ресурсов. Из этих особенностей статуса бюрократии вытекают возможные причины ее дисфункций.

Суть первой причины в отсутствие заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Служащие государственного аппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения, что не позволяет соизмерять значимость выполняемых ими функций со значимостью работы других органов.

Вторая причина вытекает из предшествующей. Работники всех государственных учреждений добиваются повышения бюджетных расходов на их содержание, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и служб, что способствует увеличению аппарата соответствующих организаций без реального увеличения отдачи. Следовательно, бюрократия стремится к росту учреждений, в которых она работает.

Третья причина заключается в незаинтересованности бюрократии в реформах. Государственные служащие стеснены инструкциями в расходовании бюджетных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если оно сулит значительное улучшение качества предоставляемых услуг. Кроме того, лишь незначительную часть возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений может получить их непосредственный инициатор — государственный служащий. Отсюда характерный для бюрократии консерватизм.

Главный фактор, постоянно подпитывающий воспроизводство дисфункций бюрократии — это ее властный потенциал. Власть может функционировать как управление, т.е. существуют непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия профессионалов-управленцев оказывают определяющее влияние на действия официальной, «видимой» власти, к которой обращены доверие и требования населения. В этом смысле можно говорить о бюрократизме, т.е. управлении, исключающем гласность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их компетенции. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Тем самым бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер политических решений, в подготовке которых сама принимает непосредственное участие.

Кроме того, нередко возникают неформальные коалиции между специализированными государственными органами и группами интересов, отстаивающими принятие конкретных решений. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, т.е. населения, сколько целенаправленная критика меньшинства, т.е. заинтересованных групп, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией. Такие связи могут перерасти легальные рамки и превратиться в форму теневой политики.

В политическом смысле бюрократизм представляет собой освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти, политических партий, избирателей. В данном случае бюрократия из средства выполнения решений выборных должностных лиц превращается в самостоятельную политическую силу с интересами, реализация которых может существенно искажать или даже противостоять официально провозглашенным целям правительства. Таким образом, бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным конкретным причинам политический вакуум и способна навязать обществу свой собственный интерес, представляя его в качестве общегосударственного.

Задание для размышления

Описание функций и дисфункций бюрократических систем показывает, что решая одни управленческие проблемы, они создают другие. Например, даже если иерархия власти и способствует дисциплине и координации деятельности, не отталкивает ли она подчиненных от принятия ответственности? Или при условии, что продвижение по службе основывается на объективных критериях, а не на личных соображениях или семейных связях, какой из двух основных критериев должен быть выбран: стаж или заслуги?

Приведите примеры институтов и процессов, где бюрократия в большей степени функциональна и где она в большей степени дисфункциональна.

Источник