Основы составления проектов бюджетов установлены Главой 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Составление проектов бюджетов основывается на:
Проект бюджета составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств.
Основные характеристики процесса составления проектов бюджета
УРОВЕНЬ БЮДЖЕТА
ПЕРИОД СОСТАВЛЕНИЯ
ОТВЕТСТВЕННЫЕ
ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ
Федеральный
Областной
Муниципальный
Проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа, проект бюджета городского округа с внутригородским делением, проект бюджета внутригородского района составляется и утверждается:
1) сроком на один год (на очередной финансовый год)
2) сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период).
Период составления местного бюджета устанавливается муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (Законодательно собрание, Собрание депутатов).
Кроме того, период составления проектов бюджетов вышеприведенных муниципальных образований может быть установлен законом субъекта Российской Федерации.
Проект бюджета городского, сельского поселения составляется и утверждается:
1) сроком на один год (на очередной финансовый год)
2) сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа городского, сельского поселения.
Цель изучения данной темы — ознакомиться с вопросами по составлению, рассмотрению проектов бюджетов, их утверждению и исполнению во всех уровнях бюджетной системы РФ.
Достижение цели предусматривает решение следующих задач:
Содержание
6.1. Сущность и содержание бюджетного процесса
Под бюджетным процессом понимается регламентированная и регулируемая процессуальными нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению, а также по утверждению отчетов об их исполнении.
Правовую основу бюджетного процесса в Российской Федерации составляют положения Конституции, Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Ключевыми задачами бюджетного процесса являются:
1) определение доходов бюджета по отдельным налогам и сборам, а также общего объема доходов в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;
2) установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего их объема, исходя из потребностей финансирования всех мероприятий, предусмотренных бюджетом;
3) осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня;
4) осуществление контроля за финансовой деятельностью юридических и физических лиц при выполнении ими налоговых обязательств.
6.2. Участники бюджетного процесса
Организацию бюджетного процесса обеспечивает система органов, обладающих бюджетными полномочиями. Эта система включает:
1) финансовые органы;
2) органы денежно-кредитного регулирования (Банк России);
3) органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и местного самоуправления).
Однако состав участников бюджетного процесса значительно шире. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ участниками бюджетного процесса являются:
6.3. Бюджетные полномочия
К бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся:
Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации
К бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся:
К бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга помимо вышеперечисленных бюджетных полномочий относятся:
Бюджетные полномочия муниципальных образований
Банк России:
Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета:
Органы государственного и муниципального финансового контроля:
Главный распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Бюджетное учреждение — организация, созданная органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.
6.4. Составление проектов бюджетов
Выделяют следующие стадии бюджетного процесса:
В целом процесс формирования проекта федерального бюджета состоит из двух этапов.
На первом этапе федеральные органы исполнительной власти разрабатывают варианты, а Правительство выбирает из них план-прогноз функционирования экономики Российской Федерации на очередной бюджетный год, содержащий основные макроэкономические показатели, которые характеризуют состояние экономики. И уже на основании выбранного плана-прогноза Министерство финансов предварительно определяет основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределяет расходы федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
Одновременно с этим Правительство рассматривает предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.
По утверждении Правительством РФ основных характеристик федерального бюджета Минфин в двухнедельный срок после этого:
На втором этапе формирования федерального бюджета происходит распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной бюджетный год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств.
Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов. Они являются основанием, на котором органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.
Разработка проектов бюджетов начинается с Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию страны. Оно направляется не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В этом послании определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год.
Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения о:
Составление бюджета основывается на:
В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, а именно:
Составление проекта федерального бюджета Правительством РФ начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.
Конкретный порядок и сроки подготовки документов и материалов федеральными органами исполнительной власти определяется Правительством РФ.
Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта бюджета и предоставляемых с ним документов завершается не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.
С 15 июля до 15 августа Правительство рассматривает прогноз социально-экономического развития России на очередной год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета, другие документы к бюджету и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Порядок подготовки проектов бюджетов в субъектах РФ и муниципальных образований в основном повторяет этапы федерального уровня. Отличия наблюдаются преимущественно в сроках подготовки, которые несколько короче, а также имеются отличия в объеме и перечне предоставляемых документов.
6.5. Рассмотрение и утверждение бюджетов
Когда проект бюджета сформирован, оформлен в виде проекта закона о соответствующем бюджете (федеральном или региональном) или решения о местном бюджете, его выносят на рассмотрение соответствующего законодательного (представительного) органа.
Конкретные сроки представления проектов бюджетов на утверждение законодательных (представительных) органов определяются таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность закончить рассмотрение и утверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началу соответствующего финансового года.
По общему правилу орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной бюджетный год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для:
Так, Правительство для рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете направляет в Государственную Думу следующие документы и материалы:
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство вносит в Госдуму проекты федеральных законов:
В дальнейшем, уже в процессе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе, Правительство не позднее 1 октября текущего года дополнительно к указанным документам и материалам представляет:
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной бюджетный год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно этот законопроект должен лечь на стол Президенту РФ. Совет Государственной Думы или Председатель Госдумы (в период парламентских каникул) на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение, принимается проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной бюджетный год к рассмотрению Госдумой либо подлежит возвращению в Правительство PФ на доработку.
При положительном решении Совет Госдумы (или Председатель Госдумы) в течение трех дней должен направить в Совет Федерации, думские комитеты и другим субъектам права законодательной инициативы указанный законопроект для внесения по нему замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации — на заключение.
Одновременно Совет Государственной Думы утверждает комитеты Госдумы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (далее — профильные комитеты). При этом ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета и за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях — подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету. Кроме того, назначаются профильные комитеты Думы, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с законопроектом.
Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете, регламентируемый положениями конституционного законодательства и статьей 196 БК РФ, состоит в следующем.
Госдума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной бюджетный год в трех чтениях. При этом она должна рассмотреть этот проект в первом чтении до истечения З0 дней со дня его внесения Правительством Российской Федерации.
При рассмотрении в первом чтениипроекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики.
Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:
При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года).
При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета.
При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации.
В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может:
Во втором чтении:
Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.
В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации.
Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.
Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.
Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и порядок согласования разногласий между ними определяются Регламентом Государственной Думы.
Рассмотрение поправок по межбюджетным трансфертам бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется Комитетом по бюджету.
Поправки по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов Российской Федерации рассматриваются в Комитете по бюджету только после их предварительного рассмотрения Комитетом Совета Федерации по бюджету.
Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие изменение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, включение в проект федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, не предусмотренных указанным проектом, изменение объема межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), предоставление средств федерального бюджета конкретным юридическим лицам, не рассматриваются без заключения Правительства Российской Федерации.
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении:
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о Федеральном бюджете на очередной бюджетный год в течение 5 дней со дня принятия передается на одобрение Совета Федерации, порядок которого определен Конституцией РФ и статьей 208 БК РФ. Совет Федерации должен рассмотреть такой федеральный закон до истечения 14 дней со дня представления Государственной Думой и одобрить бюджет в целом. Одобренный федеральный закон не позднее 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Необходимо подчеркнуть: изменения и дополнения в принятый и вступивший в законную силу федеральный закон о бюджете на очередной год вносятся в порядке, отличном от того, который предусмотрен для изменения иных нормативных правовых актов. Вопросы внесения изменений и дополнений в указанный федеральный закон регламентируются главой 23 БК РФ.
6.6. Исполнение бюджетов
Исполнение бюджетов начинается с началом финансового года и осуществляется уполномоченными органами на основе бюджетной росписи.
Органами, уполномоченными осуществлять исполнение бюджета на федеральном уровне, является Правительство РФ, Министерство финансов и главные распорядители кредитов — министерства, государственные комитеты, федеральные службы и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с ведомственной классификацией расходов.
На уровне субъектов исполнение осуществляют Администрации (Правительства), финансовые управления (министерства финансов), главные распорядители кредитов в соответствии с ведомственной классификацией расходов.
На муниципальном уровне схема примерно такая же, как и на уровне субъекта, имеются различия в названиях органов и распорядителях кредитов.
После утверждения бюджета главные распорядители кредитов на основании утвержденных сумм по отраслям и распорядителям кредитов в течение 10 дней составляют в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетную роспись по распорядителям и получателям бюджетных средств, с поквартальной разбивкой ассигнований.
Бюджетная роспись — это сводное распределение средств получателям с распределением по разделам экономической классификации расходов. Напомним, что экономическая классификация включает текущие расходы, капитальные расходы и предоставление бюджетных кредитов.
На основании бюджетной росписи главных распорядителей кредитов финансовый орган составляет сводную бюджетную роспись, которая должна быть утверждена руководителем финансового органа в течение 15 дней после утверждения бюджета. Не позднее 17 дней после утверждения бюджета сводная бюджетная роспись должна быть направлена в Правительство или соответствующий орган субъекта РФ или местного самоуправления.
Для сведения сводная бюджетная роспись направляется в законодательный (представительный) орган и Счетную палату или соответствующий контрольный орган других уровней бюджетной системы.
Исполнение бюджета предусмотрено по доходам и расходам.
Исполнение по доходампредусматривает:
Общая схема этого процесса выглядит следующим образом. Налогоплательщики перечисляют платежи на счета отделения федерального казначейства в субъекте РФ. Казначейство распределяет поступившие средства по уровням бюджетов с учетом действующих норм налогового законодательства.
Поскольку по ряду налогов предусмотрены авансовые платежи, то по окончании налогового периода из-за изменений условий деятельности или результативности бизнеса могут возникать переплаты, которые должны быть возвращены или зачислены в счет будущих платежей.
Исполнение бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на счетах с соблюдением процедуры санкционирования и финансирования.
Этап санкционирования включает:
Бюджетные обязательства — признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета, возникшая в соответствии с законом (нормативным актом) о бюджете и сводной бюджетной росписью.
Лимиты бюджетных обязательств — объем обязательств на период не более трех месяцев, как правило, на квартал.
Получатели средств бюджета получают разрешение — санкцию на проведение расходов, а финансовый орган обязуется его исполнить.
С учетом складывающейся ситуации, при неравномерном распределении расходов по кварталам, из-за изменения тарифов в течение года, до внесения поправок в бюджет, возможно проведение передвижения части кредитов с последующих периодов для обеспечения текущего финансирования.
Внесение изменений в бюджет производится в ходе его исполнения в случае увеличения или уменьшения доходов, а также в случаях необходимости увеличения расходов.
Особенности кассового исполнения бюджетов
При кассовом обслуживании исполнения бюджетов:
6.7. Отчет об исполнении бюджетов и его утверждение
Согласно положениям бюджетного законодательства отчетность об исполнении бюджета бывает четырех видов: оперативная; ежеквартальная; полугодовая; годовая.
Функции по сбору, своду, составлению и представлению отчетности об исполнении бюджета возложены законодательством на уполномоченные органы исполнительной власти.
Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в соответствующий представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в федеральные органы статистики. При этом единая методология такой отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством РФ.
Годовой отчет об исполнении бюджетов рассматривается представительным органом власти с целью его утверждения (или отклонения) и принимается в виде федерального закона. Но надо учитывать, что в силу целого ряда как субъективных, так и объективных причин утверждение отчетов об исполнении бюджетов в нашей стране, как правило, осуществляется с некоторым запаздыванием.