В чем заключается подушевая методика планирования межбюджетных трансфертов

В чем заключается подушевая методика планирования межбюджетных трансфертов

БК РФ Статья 130. Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

П. 1 ст. 130 (в ред. ФЗ от 30.04.2021 N 108-ФЗ) применяется при составлении и исполнении бюджетов начиная с бюджетов на 2022 год.

(см. текст в предыдущей редакции)

(абзац введен Федеральным законом от 22.10.2014 N 311-ФЗ; в ред. Федерального закона от 02.08.2019 N 307-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Действие абз. 3 п. 1 ст. 130 в части распределения бюджетных ассигнований для предоставления субсидий, субвенций бюджетам субъектов РФ приостановлено до 01.01.2022. О распределении в 2021 году см. ФЗ от 15.10.2020 N 327-ФЗ.

Абз. 3 п. 1 ст. 130 (в части субсидий и субвенций бюджетам субъектов РФ) не распространяется на средства, указанные в п. 6.1 ст. 7 ФЗ от 28.11.2018 N 457-ФЗ до 01.01.2025.

Распределение между субъектами Российской Федерации бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете для предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, за исключением субвенций, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, за исключением субсидий, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, утверждается федеральным законом о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете).

(абзац введен Федеральным законом от 02.08.2019 N 307-ФЗ; в ред. Федерального закона от 31.07.2020 N 263-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Распределение между субъектами Российской Федерации бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете для предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации, за исключением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, иных межбюджетных трансфертов, утверждается федеральным законом о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ним актами Правительства Российской Федерации.

(абзац введен Федеральным законом от 02.08.2019 N 307-ФЗ)

Повторное распределение между субъектами Российской Федерации субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставление которых было осуществлено в отчетном финансовом году и в текущем финансовом году обусловлено увеличением бюджетных ассигнований в соответствии с абзацем пятым пункта 4 статьи 94 настоящего Кодекса, не осуществляется.

(абзац введен Федеральным законом от 30.04.2021 N 108-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе автономные округа, в состав которых входят муниципальные образования, являющиеся в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет бюджетов краев, областей, начиная с очередного финансового года не имеют права:

(в ред. Федерального закона от 24.11.2014 N 375-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Пп. 1 п. 3 ст. 130 не распространяется на расходные обязательства, указанные в п. 4 ст. 7 ФЗ от 15.10.2020 N 327-ФЗ, до 01.01.2022.

1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

(п. 3 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4. В субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очередного финансового года осуществляются следующие дополнительные меры к установленным пунктом 3 настоящей статьи мерам:

(в ред. Федерального закона от 24.11.2014 N 375-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(см. текст в предыдущей редакции)

2) организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства;

3) представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

(в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 244-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4) проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством;

(в ред. Федеральных законов от 23.07.2013 N 252-ФЗ, от 03.07.2016 N 345-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(см. текст в предыдущей редакции)

(п. 4 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(см. текст в предыдущей редакции)

Перечень субъектов Российской Федерации, указанных в пунктах 3 и 4 настоящей статьи, пункте 2 статьи 236 настоящего Кодекса, а также субъектов Российской Федерации, не являющихся в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утверждается Министерством финансов Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года.

(в ред. Федеральных законов от 24.11.2014 N 375-ФЗ, от 27.12.2019 N 479-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(п. 5 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(см. текст в предыдущей редакции)

Перечисление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, включенных в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации, осуществляется в порядке, установленном Федеральным казначейством, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации при исполнении расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в целях финансового обеспечения или софинансирования которых предоставляются такие межбюджетные трансферты.

(в ред. Федерального закона от 02.08.2019 N 307-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Полномочия получателя средств федерального бюджета по перечислению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации при исполнении расходных обязательств субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются такие межбюджетные трансферты, осуществляются территориальными органами Федерального казначейства в порядке, установленном Федеральным казначейством.

(абзац введен Федеральным законом от 18.07.2017 N 178-ФЗ; в ред. Федерального закона от 02.08.2019 N 307-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Перечисление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставляемых в целях финансового обеспечения или софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления, или полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, осуществляется в порядке, установленном Федеральным казначейством, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств местного бюджета при исполнении расходных обязательств муниципального образования, в целях финансового обеспечения или софинансирования которых предоставляются данные межбюджетные трансферты.

(абзац введен Федеральным законом от 02.08.2019 N 307-ФЗ)

Перечисление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в целях возмещения произведенных расходов бюджета субъекта Российской Федерации, в целях финансового обеспечения или софинансирования которых предоставляются такие межбюджетные трансферты, а также расходов местных бюджетов при исполнении расходных обязательств муниципального образования в случае, если межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются бюджету субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения или софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, осуществляется в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, после проверки Федеральным казначейством в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке документов, подтверждающих осуществление расходов соответственно бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета.

(абзац введен Федеральным законом от 02.08.2019 N 307-ФЗ; в ред. Федерального закона от 31.07.2020 N 263-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(п. 6 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

7. Бюджетам субъектов Российской Федерации могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

(п. 7 введен Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

8. В случае, если не позднее 1 октября текущего финансового года законом субъекта Российской Федерации принято решение об отказе, полностью или частично, от получения в очередном финансовом году дотаций из федерального бюджета, ограничения и меры, предусмотренные настоящим Кодексом и иными федеральными законами, в очередном финансовом году в отношении данного субъекта Российской Федерации применяются исходя из расчетного сокращения доли дотаций из федерального бюджета в собственных доходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определенного им путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних финансовых лет общей величины уменьшаемых дотаций в очередном финансовом году.

(п. 8 введен Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ, в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 N 216-ФЗ, от 24.11.2014 N 375-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

9. Проекты правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих распределение и правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, распределение которых между бюджетами субъектов Российской Федерации не утверждено федеральным законом о федеральном бюджете, направляются в Совет Федерации и в Государственную Думу с расчетами распределения межбюджетных трансфертов в соответствии с проектом соответствующих правил.

(в ред. Федерального закона от 18.07.2017 N 178-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

В случаях, установленных федеральными законами, на предварительное рассмотрение трехсторонней комиссии могут представляться проекты иных правовых актов (решений).

(абзац введен Федеральным законом от 28.11.2018 N 457-ФЗ)

Трехсторонняя комиссия является совещательным органом, включающим депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации.

Представители Государственной Думы (до 40 человек) и Совета Федерации (до 40 человек) в трехсторонней комиссии утверждаются на срок, не превышающий двух лет, соответственно постановлением Государственной Думы и постановлением Совета Федерации. Заместитель Председателя Государственной Думы, председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и его заместители, заместитель Председателя Совета Федерации, председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам и его заместители включаются в число представителей Государственной Думы и Совета Федерации в трехсторонней комиссии на весь срок осуществления ими полномочий депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Сопредседатели трехсторонней комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации утверждаются соответственно постановлением Государственной Думы и постановлением Совета Федерации.

Представители Правительства Российской Федерации (до 15 человек) и сопредседатель трехсторонней комиссии от Правительства Российской Федерации утверждаются распоряжением Правительства Российской Федерации.

Решения трехсторонней комиссии носят рекомендательный характер и принимаются при условии их поддержки представителями Государственной Думы и Совета Федерации (простым большинством голосов) и Правительства Российской Федерации (решением сопредседателя трехсторонней комиссии от Правительства Российской Федерации либо представителя Правительства Российской Федерации, исполняющего его полномочия).

(п. 9 введен Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ)

10. Распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в целях осуществления единовременных денежных выплат, установленных федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, после подтверждения уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребности в таких межбюджетных трансфертах, осуществляется на основании заявок, представляемых указанными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

(п. 10 введен Федеральным законом от 22.10.2014 N 311-ФЗ)

Источник

Стандартизация планирования целевых межбюджетных трансфертов

Как показывает анализ нормативно-правовой базы России и субъектов РФ, в настоящее время в правовое поле «запущено» множество методик расчета и распределения межбюджетных трансфертов.

С другой стороны, цели и задачи, возникающие перед федеральными, региональными и муниципальными органами управления более или менее сходны, поэтому многообразие методов их решения дает основание полагать, что отсутствует системный подход, инструментарий недостаточно проработан.

Более детальный анализ нормативных правовых актов, устанавливающих методики распределения субсидий и субвенций, показывает, что цель их предоставления вовсе не указывается. Поясним, что нормативные правовые акты дают ответ на вопрос: на что может получатель межбюджетного трансферта расходовать выделенные средства. А вот зачем предоставляется межбюджетный трансферт, из нормативных правовых актов выяснить невозможно: это либо «софинансирование» (для субсидий), либо «финансовое обеспечение переданных полномочий» (для субвенций). Указание на более конкретную цель, а также задачи отсутствует. В отношении других расходных обязательств дело обстоит иначе. Будь то предоставление бюджетных услуг или выплат населению, субсидий юридическим лицам, но в соответствующем законе или постановлении всегда указывается, с какой целью вводится данное расходное обязательство.

Предоставление межбюджетного трансферта помимо общей цели преследует свою специальную цель, которая достигается посредством решения комплекса задач. При этом метод распределения межбюджетного трансферта позволяет с различной степенью вероятности решать ту или иную задачу и, соответственно, трансформировать цель предоставления межбюджетного трансферта.

Однако предоставление межбюджетных трансфертов может быть стандартизировано на основе приоритетной задачи, которую этот трансферт должен решать. Исходя из анализа квалификационных признаков, можно сформулировать для целевых форм межбюджетных трансфертов цели и перечни задач.

Задачи предоставления субсидий:

К индикаторам результативности предоставления субсидий следует отнести:

Задачи предоставления субвенции можно сформулировать следующим образом:

Для субвенций индикаторами результативности их предоставления является наступление следующих последствий:

Перечисленные задачи предоставления межбюджетных трансфертов, в зависимости от сложившейся ситуации и времени, могут иметь различный приоритет. И, в зависимости от выбранного приоритета, должен быть подобран соответствующий метод планирования распределения межбюджетного трансферта.

Можно выделить три основные методики планирования межбюджетного трансферта: подушевую методику, методику покрытия расчетного финансового разрыва и методику выравнивания.

Сущность подушевой методики планирования межбюджетных трансфертов заключается в распределении трансферта между его получателями пропорционально численности жителей, проживающих на соответствующей территории публично-правового образования. В результате на одного жителя приходится одинаковый объем межбюджетного трансферта.

Квалифицирующими характеристиками подушевого метода планирования распределения межбюджетного трансферта являются следующие особенности:

Особенности данного метода планирования распределения межбюджетного трансферта позволяют рассматривать потенциал его применения для минимизации отклонений в уровне финансовых возможностей предоставления субсидируемой бюджетной услуги в публично-правовых образованиях. В том случае, если получателем субсидии является территория, испытывающая потребность в дополнительном финансировании субсидируемого полномочия, то она получит для этого дополнительные ресурсы. Публично-правовое образование, где такой потребности нет или она ниже, чем в среднем, благодаря полученной субсидии высвободит часть собственных средств для финансирования иных расходов. Тем самым отклонения будут минимизированы.

Для стимулирования к экономному использованию собственных средств или мобилизации собственных доходов данный метод расчета субсидий вряд ли будет удачным.

Для определения объема минимально необходимых средств для исполнения делегированных (переданных) полномочий данный метод подходит меньше.

Таким образом, применение подушевого метода планирования распределения межбюджетного трансферта будет оптимальным в следующих случаях:

В рамках методики покрытия расчетного финансового разрыва межбюджетный трансферт распределяется между получателями пропорционально имеющимися у них расчетными финансовыми разрывами, т.е. разницей между минимальными расходами и минимальными доходами, которые могут быть получены в бюджет публично-правового образования.

Квалифицирующими характеристиками этого метода являются следующие особенности:

Для стимулирования получателя к повышению экономности использования собственных средств на предоставление субсидируемой бюджетной услуги данный метод планирования межбюджетного трансферта также не подходит.

Данный метод гарантирует, что получатель субвенции будет обеспечен минимально необходимыми средствами для исполнения делегированных ему полномочий, что не снизит качество их исполнения.

Для коррекции установленного федеральным законодательством разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы данный метод также можно рассматривать как относительно приемлемый: status quo сохраняется, что достигается опять-таки благодаря учету особенностей всех получателей, но при этом открытым остается вопрос, с какой целью делегированы полномочия, если изменения не предполагаются.

Применение данного метода планирования распределения межбюджетного трансферта будет оптимальным в следующих случаях:

В рамках методики выравнивания распределение межбюджетного трансферта между его получателями осуществляется исходя из показателей, характеризующих способность публично-правового образования исполнять расходные полномочия за счет собственных средств в сравнении с равностатусными публично-правовыми образованиями. Более всего данный метод планирования распределения межбюджетного трансферта известен благодаря его применению при распределении фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований.

Квалифицирующими характеристиками метода покрытия расчетного финансового разрыва для распределения межбюджетного трансферта являются следующие особенности:

Особенности данного метода позволяют рассматривать потенциал его применения при планировании распределения субсидий для того, чтобы с высокой долей вероятности решить задачу минимизации отклонений в уровне финансовых возможностей предоставления субсидируемой бюджетной услуги в публично-правовых образованиях.

При этом он менее подходит для стимулирования получателя к повышению экономности использования собственных средств на предоставление субсидируемой бюджетной услуги и обеспечения получателя минимально необходимыми финансовыми средствами для исполнения субсидируемого расходного полномочия.

Данный метод позволяет с относительной вероятностью решить такую задачу предоставления субвенций, как передача получателю минимально необходимых средств для исполнения делегированных (переданных) ему полномочий. Также обеспечивается коррекция установленного федеральным законодательством разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Применение данного метода планирования межбюджетного трансферта будет оптимальным в следующих случаях:

Выработка системы стандартов предоставления межбюджетных трансфертов позволит повысить результативность межбюджетного регулирования, позволит отказаться от неэффективных инструментов бюджетной политики.

Источник

В чем заключается подушевая методика планирования межбюджетных трансфертов

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях

от 29 ноября 2019 года

Обозначения и сокращения

Индекс бюджетных расходов

Индекс доходного потенциала

Налог на доходы физических лиц

Введение

— основные цели формирования системы межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации;

— подходы к установлению дополнительных нормативов отчислений от поступлений в региональные и местные бюджеты в рамках действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;

— подходы к формированию и предоставлению межбюджетных трансфертов из региональных и местных бюджетов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;

— подходы к предоставлению бюджетных кредитов местным бюджетам.

Методические рекомендации направлены на создание условий для эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений.

Предлагаемые механизмы формирования межбюджетных отношений носят рекомендательный характер и не ограничивают бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений в рамках действующего федерального законодательства.

Методические рекомендации подготовлены с учетом изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2019 году, в том числе с учетом Федерального закона от 02.08.2019 N 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений», и проекта новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части наименований нормативов отчислений от налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты).

1. Общие принципы формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации

1.1. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне

Субъект Российской Федерации в ходе формирования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями должен учитывать необходимость обеспечения сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне. Система межбюджетных отношений должна способствовать достижению как вертикальной сбалансированности местных бюджетов (то есть сокращению разрыва между собственными доходами и расходами местных бюджетов), так и горизонтальной сбалансированности (то есть сокращению дифференциации местных бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности).

В соответствии с критерием вертикальной сбалансированности доля расходных обязательств местных бюджетов в общем объеме расходных обязательств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должна соответствовать доле доходов местных бюджетов после распределения трансфертов в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

В случае вертикальной сбалансированности объем средств, предоставляемый местным бюджетам в процессе формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации, можно представить следующим образом (рисунок 1).

При этом из данной схемы исключены субвенции, передаваемые на исполнение делегированных полномочий, так как предполагается, что объем финансирования субвенций соответствует объему финансирования переданных государственных полномочий.

В то же время исключение субсидий и иных межбюджетных трансфертов из оценки общего объема передаваемых средств при определении вертикальной сбалансированности может привести к дисбалансу консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, так как значительный объем средств, передаваемых в виде субсидий, снижает потребность в дотациях, и весь объем межбюджетных трансфертов должен рассматриваться в комплексе.

Для оценки величины вертикального дисбаланса рекомендуется пользоваться следующими показателями:

— совокупная разница между собственными доходами и расходами местных бюджетов (в том числе по типам муниципальных образований);

— разница между долей собственных доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета (или валовом региональном продукте) субъекта Российской Федерации и долей собственных расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета (или валовом региональном продукте) субъекта Российской Федерации.

В соответствии с критерием горизонтальной сбалансированности в результате предоставления финансовой помощи местным бюджетам дифференциация местных бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности должна сокращаться или оставаться на том же уровне, который сложился с учетом поступлений в местные бюджеты по местным и закрепленным федеральным законодательством налоговым и неналоговым доходам.

Для оценки величины горизонтального дисбаланса рекомендуется пользоваться такими показателями, как коэффициент Джини и коэффициент вариации, рассчитанными по среднедушевым бюджетным доходам местных бюджетов с учетом дифференциации стоимости предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (например, индекса бюджетных расходов или аналогичного показателя). При этом рекомендуется оценивать величину горизонтального дисбаланса после каждой стадии распределения финансовой помощи (до оказания финансовой помощи, после выравнивания бюджетной обеспеченности, после распределения прочих дотаций, после распределения субсидий и иных межбюджетных трансфертов).

Муниципальным районам и городским округам с внутригородским делением также следует учитывать необходимость обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности при формировании межбюджетных отношений с поселениями и внутригородскими районами соответственно.

1.2. Цели формирования межбюджетных отношений и инструменты межбюджетного регулирования

Формирование межбюджетных отношений может быть направлено на достижение следующих целей:

— обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий;

— стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации или иными муниципальными образованиями;

— обеспечение региональных и местных бюджетов средствами для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий;

— устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий органов местного самоуправления (внешние экономические изменения, изменение разграничения расходных обязательств, изменение налогового законодательства и разграничения доходных источников);

— устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов.

Для достижения целей межбюджетного регулирования необходимо использовать соответствующие инструменты (таблица 1).

Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий

— установление дополнительных единых нормативов отчислений от налоговых и отдельных неналоговых доходов

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает закрытый перечень неналоговых доходов, по которым могут быть установлены дополнительные единые нормативы отчислений (см. раздел 2.1). Далее по тексту Методических рекомендаций под дополнительными едиными нормативами отчислений от неналоговых доходов следует понимать дополнительные единые нормативы отчислений по тем неналоговым доходам, возможность передачи дополнительных единых нормативов по которым установлена Бюджетным кодексом Российской Федерации.

— установление дополнительных дифференцированных нормативов от акцизов на ГСМ

— дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, иные дотации

— замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ

Стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации или иными муниципальными образованиями:

— достижение стратегических целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в том числе увеличение финансирования за счет местных бюджетов направлений расходов, приоритетных с точки зрения субъекта Российской Федерации

— субсидии, в том числе «горизонтальные» (между публично-правовыми образованиями одного уровня)

— поощрение различных достижений муниципальных образований в соответствии с приоритетами, установленными субъектом Российской Федерации

— иные межбюджетные трансферты (распределяемые на конкурсной основе)

Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий

— субвенции (из региональных бюджетов)

— иные межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными договорами (из местных бюджетов)

Устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий органов местного самоуправления

дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов

Устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов

Эти инструменты призваны обеспечить местные бюджеты доходами, необходимыми для выполнения собственных и делегированных полномочий. Перед субъектом Российской Федерации (муниципальным районом, городским округом с внутригородским делением) стоит задача выбора: в какой пропорции распределить финансовые ресурсы между различными каналами передачи средств в местные бюджеты.

Выбор между закреплением дополнительных нормативов отчислений и финансовой помощью

Закрепление дополнительных нормативов отчислений является наилучшим выбором с точки зрения стимулирования развития муниципальных образований. Преимуществами закрепления дополнительных нормативов отчислений на длительный срок являются:

— возможность для органов местного самоуправления самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, следовательно, осуществлять долгосрочные программы развития;

— повышение стимулов к увеличению собираемости налоговых и неналоговых доходов и к развитию имеющейся на территории муниципальных образований доходной базы.

В то же время передаваемые местным бюджетам налоговые и неналоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов между муниципалитетами и гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и закрепления НДФЛ по дополнительным дифференцированным нормативам.

В случае использования нецелевой финансовой помощи (дотаций) для обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно добиться более равномерного распределения средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной доходной базы.

Использование «отрицательных» трансфертов (субсидий, передаваемых из бюджетов муниципальных образований в региональный бюджет) позволяет частично компенсировать рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований с наиболее развитой доходной базой, вызванный установлением дополнительных единых нормативов отчислений, за счет перераспределения средств в местные бюджеты с низкой бюджетной обеспеченностью. При этом стимулирующая роль дополнительных единых нормативов отчислений сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные» трансферты, так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного» трансферта, поскольку изъятыми окажутся не более 50 процентов от суммы, превышающей 1,3-кратный средний уровень расчетных налоговых доходов.

Конкретный объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных нормативов отчислений, должен зависеть (помимо выбора между сокращением дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы) от равномерности распределения соответствующей доходной базы по территории муниципальных образований. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями больший объем налоговых и неналоговых доходов в виде дополнительных единых нормативов отчислений. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств в виде дотаций и дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от НДФЛ.

Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) также обладают правом установления дополнительных единых нормативов отчислений в бюджеты находящихся на их территории поселений (внутригородских районов). Однако следует учитывать, что поселения (внутригородские районы) помимо финансовой помощи из районных (окружных) бюджетов могут получать финансовую помощь из регионального бюджета, на объем которой муниципальные районы (городские округа с внутригородским делением) влиять не могут. В связи с этим у муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) с большей вероятностью, чем у субъекта Российской Федерации, могут возникнуть основания для пересмотра дополнительных единых нормативов отчислений в бюджеты поселений (внутригородских районов). Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых средств для органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) будут те же, что и для субъекта Российской Федерации.

Выбор между нецелевой и целевой финансовой помощью

Предоставление финансовых средств в виде дотаций и закрепления дополнительных нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов способствует увеличению объема доходов местных бюджетов, которые органы местного самоуправления могут направить на финансовое обеспечение расходов в соответствии с собственными приоритетами. Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде целевых межбюджетных трансфертов, в свою очередь, позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне.

Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных нормативов отчислений от налогов, неналоговых доходов и дотаций, с одной стороны, и субсидий и иных межбюджетных трансфертов, с другой, зависит от выбора между двумя альтернативами: предоставлением органам местного самоуправления большей самостоятельности или следованием приоритетам региональной политики и усилением контроля за расходами местных бюджетов.

Принципы лучшей практики в сфере межбюджетных отношений предполагают преобладание в структуре межбюджетных трансфертов нецелевой финансовой помощи (то есть доля средств, передаваемых в виде дополнительных нормативов отчислений и дотаций, должна превышать долю субсидий и иных межбюджетных трансфертов).

При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации ограничивает (для всех субъектов Российской Федерации, кроме городов федерального значения) долю иных межбюджетных трансфертов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности из регионального бюджета местным бюджетам 15 процентами общего объема межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и (или) расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ. Данное ограничение может быть превышено на сумму межбюджетных трансфертов, предоставляемых из регионального бюджета в целях поощрения муниципальных образований, в том числе за достижение наилучших значений показателей социально-экономического развития, ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на сумму иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из регионального бюджета местным бюджетам, источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета региональному бюджету на указанные цели.

Источник