В чем заключается радикальная интерпретация концепции европа регионов

Суть концепции «Европа регионов» и ее перспективы в условиях кризиса Евросоюза

Сегодня мы можем наблюдать, как на европейской политической арене все чаще звучат голоса отдельных региональных образований, и подчас это звучание входит в диссонанс с позицией национальных правительств. Значит ли это, что привычная для нас картина «Европы государств» сменится «Европой регионов», где региональные сообщества будут выступать самостоятельными акторами международных отношений?

Этот вопрос выводит исследование концепции «Европа регионов» в ранг чрезвычайно актуальных. Механизм реализации этой концепции принято связывать с деятельностью ЕС. Однако сегодня заинтересованность регионов, особенно экономически стабильных, в европейской региональной консолидации, зачастую выраженной в желании самостоятельно присоединиться к ЕС, встречает противодействие национальных правительств, что уже вызвало мощную волну сепаратизма. В то же время не исключено, что мировое сообщество может столкнуться с тенденцией массового выхода государств из Евросоюза. Ярчайшим примером является Брексит и стремление Шотландии занять место Великобритании в ЕС. Всё это означает неминуемую трансформацию ЕС, которая ставит под вопрос саму возможность развития концепции «Европа регионов» и её эффективность в создавшейся на международной арене ситуации.

Проанализируем суть концепции «Европа регионов» в том облике, который она принимает на сегодняшний день, а также определение возможности и путей дальнейшего развития регионов Европы как полноценных акторов на международной арене в ситуации дестабилизации положения Евросоюза.

Немного истории

История европейского регионализма началась с создания еврорегионов вдоль так называемого Рейнского коридора между Нидерландами и Италией. Уже эти первые центры трансграничного сотрудничества доказали эффективность своего существования, поспособствовав образованию «экономических полюсов роста» Лотарингии, Эльзаса и других пограничных областей европейских государств. Теоретически же концепция Европы регионов впервые была озвучена Видаль де ла Бланшем в 1917 году в контексте предложения о превращения Эльзаса и Лотарингии в «зону взаимного сотрудничества» в целях предотвращения конфликтов между Францией и Германией. По ходу истории значение европейской региональной интеграции возрастало. На тематической конференции «Европа регионов», организованной в 1989 году по инициативе баварского Христианско-социального союза, прозвучало мнение, что «регионы – это древний краеугольный камень Европы, ибо каждый истинный европеец в первую очередь каталонец или валлонец и только затем – испанец или бельгиец». Таким образом, к началу 90-х годов можно говорить о сформированной концепции «Европа регионов».

Основные положения концепции

Главным условием существования регионов как акторов трансграничного европейского сотрудничества является принцип субсидиарности. Он означает перераспределение полномочий на всех уровнях европейского взаимодействия таким образом, чтобы была достигнута максимальная близость уровня решения вопроса к непосредственному потребителю. В качестве наглядного доказательства несуразности нарушения данного принципа нередко используют карикатурный вопрос, якобы вынесенный на рассмотрение Еврокомиссии – каким должен быть продаваемый во всех странах ЕС огурец? Кроме того, делегирование части полномочий региональным образованиям по принципу субсидиарности позволяет приграничным сообществам самостоятельно заключать международные соглашения, если это допускает законодательство данного государства. К примеру, в настоящее время возможность регионов Франции, Италии, Греции устанавливать прямые контакты с регионами других стран закреплена законодательно. Из принципа субсидиарности вытекает принцип партнерства, то есть согласованности действий между европейскими институтами, заинтересованным государством-членом и региональными автономиями в деле достижения общей цели. Третьим постулатом концепции «Европа регионов» можно назвать принцип гибкого финансирования,который фактически превращает регион в субъект предпринимательской деятельности, способный принимать самостоятельные экономические решения и осуществлять частичное самофинансирование.

Положения концепции «Европа регионов» определяют ее основные цели:

— повышение самостоятельности регионов на международной арене;

— способствование экономическому процветанию наиболее развитых регионов при сохранении централизованной дотационной поддержки слабых областей;

— избежание волны сепаратизма в национально-территориальных образованиях посредством предоставления им большей свободы самостоятельных действий;

— повышение эффективности работы внутригосударственных механизмов с помощью делегирования части соответствующих полномочий региональных органам власти;

— облегчение межрегионального трансграничного взаимодействия.

Споры вокруг концепции

Несмотря на видимые преимущества и благие цели концепции «Европы регионов», она всегда вызывала острое столкновение мнений. Попытаемся проанализировать и оценить разные подходы к роли регионов на международной арене.

Позиция евроскептиков подразумевает критику концепции «Соединенных Штатов Европы», непринятие идеи евроинтеграции из-за возникающей в её процессе угрозы дестабилизации и разрушения государств. Такой подход чреват излишней государственной централизацией и сдерживанием развития экономически мощных регионов.

Регионалисты-функционалисты ратуют за «добровольное партнерство регионов»и так называемую идею «free-riding», то есть самостоятельное принятие решений на региональном уровне в обход национальных правительств. Один из их аргументов звучит так: Фландрия в Бельгии могла бы добиться большего процветания, получив экономическую автономию и отказавшись от перечисления колоссальных средств Южной Валлонии. Такой подход грозит сильным разрывом между регионами, «подавлением» слабых и неустойчивых наиболее прогрессивными.

Государственники-федералисты говорят об отсутствии у регионов средств, необходимых для полного отказа от контроля со стороны национальных государств, и ратуют за всеобщий процесс федерализации. Этот подход означает довольно болезненную коренную ломку структур унитарных государств. Радикальные сторонники концепции «Европа народов» одобряют абсолютную автономизацию регионов. Такая позиция чревата сепаратизмом. Вспомним примеры деятельности «Северной Лиги» в Италии или фламандских сепаратистов в Бельгии.

Способом преодоления всех этих противоречий, а также наиболее оптимальным решением вопросов европейского сотрудничества нам представляется сформулированная выше концепция «Европа регионов», когда по принципу субсидиарности управление на уровне регионов не заменяет центральной власти национальных государств, но эффективно дополняет ее. У некоторых стран уже есть подобный опыт: в конце XX века местные власти Шотландии получали даже право изменять ставки подоходного налога, а в последнее время активизировались разговоры о создании самостоятельного Парламента Англии.

Возможно ли реализовать концепцию на практике?

Доказав эффективность концепции «Европа регионов» на теоретическом уровне, обратимся к возможности ее реализации на практике. И вслед за заместителем директора ИМЭМО РАН Алексеем Кузнецовым зададимся логичным вопросом: «почему права таких масштабных образований как Бавария, Каталония, Шотландия не могут быть равны правам небольших стран вроде Эстонии или Мальты?»

В настоящее время усиление проницаемости границ и перегрузка центральных органов власти приводят к интенсивному образованию всё более крупных региональных единиц. Безусловно, некоторые регионы, например провинции Нидерландов, обладают весьма скромными полномочиями. Однако существуют и области с достаточно обширными правами, такие как провинции в Бельгии и земли в Германии, обладающие собственным парламентом и правом на сбор налогов. Не вызывает сомнений тот факт, что концепция Европы регионов приобретает и политическую силу. Примером может служить признание Крыма российской территорией Парламентом Венеции в обход Брюсселя. Кроме того, мы наблюдаем активизацию движений за отделение регионов и признание их автономными единицами. Безусловно, самым актуальным примером является референдум о независимости Каталонии, в ходе которого около 90% граждан, участвовавших в голосовании, высказались за суверенитет.

Перейдём к рассмотрению основных европейский институтов регионализации, среди которых ключевую роль играют Комитет регионов ЕС и Ассамблея регионов Европы (АРЕ). Основная идея создания данных организаций – развитие концепции «Европа регионов», коррелирующей с «Европой государств», «Европой граждан» и «Европой наций». Главная цель Комитета регионов ЕС – «приблизить Европу к своим гражданам, а также дать возможность выразить своё мнение на европейском уровне представителям местных и региональных объединений, так как именно они призваны превращать в жизнь большую часть европейского законодательства. Комитет консультирует Европейскую комиссию по вопросам, которые будут иметь непосредственное значение для местного и регионального уровней». Среди целей АЕР можно выделить следующие: продвижение принципа субсидиарности (который, как было указано выше, является основополагающим в строительстве «Европы регионов»); облегчение межрегионального сотрудничества внутри и вне Европы; поддержка и повышение политического влияния регионов Европы.

Необходимо отметить, что большинство институтов европейского регионализма, в частности, обе вышеупомянутые организации, основаны на базе ЕС как одного из ключевых европейских образований, фундамента, на котором строится само межрегиональное европейское сотрудничество. Именно поэтому, к сожалению, не всех вышеперечисленных целей удаётся достичь в ситуации нестабильности Евросоюза. Тезис о том, что стабильность и уровень самостоятельности регионов во многом зависит от состояния Евросоюза, доказывает тот факт, что «на Западе еврорегионы имеют консолидированный бюджет у получают дополнительное финансирование от ЕС». Так, в Соединённом Королевстве основные противоречия между регионами возникают из-за неравноценности выгод, получаемых ими от членства в Евросоюзе: Северная Ирландия была против Брексита, так как выход из ЕС лишит этот регион европейских дотаций; Шотландии Брексит был также невыгоден, поэтому «Эдинбург уже приступил к шантажу Лондона»; напротив, «в Уэльсе большинство граждан проголосовало за выход Королевства из ЕС».

Кризис ЕС и «Европа регионов»

В чем же именно проявляется кризис ЕС и какова его связь с реализацией концепции «Европа регионов»? По данным исследования немецкого агентства TUI Foundation, около 21% опрошенных молодых европейцев желают выхода своей страны из ЕС, 40% хотят передачи власти от Евросоюза национальным правительствам, а 42% молодых британцев вновь проголосовали бы за Брексит. Суть недовольства государств и регионов политикой ЕС наиболее четко отражает мнение одного из авторов проекта возвращения Риму независимости от Евросоюза, Иньяцио Ла Русса, который призывает «принять во внимание растущее недовольство европейских народов правилами, … ограничениями, установленными ЕС зачастую в ущерб национальным интересам». Подобные мнения, на наш взгляд, поднимают проблему попытки элиты Евросоюза узурпировать решение многих вопросов, которые рациональнее решать на национальном или региональном уровне, нарушая таким образом принцип субсидиарности.

Следовательно, неминуемо некоторое реформирование Евросоюза во избежание дальнейших внутриевропейских расколов и противоречий, таких как активно набирающее обороты движение сторонников независимости Каталонии или готовность Турции к отказу вступить в ЕС после 54-летних попыток стать его членом. Каким же может быть сценарий трансформации ЕС и какую роль в этом процессе играет концепция «Европы регионов»?

Попытаемся сформулировать условия, необходимые для проведения таких преобразований внутри Евросоюза:

2. Право независимого от государств вхождения отдельных регионов в состав институтов регионализации ЕС. Для этого необходимо внесение соответствующего пункта в национальные законодательства европейских стран, что уже сделали Франция, Греция, Италия, Германия и ряд других государств. В этом случае регионы, стремящиеся к самостоятельности, смогут удовлетворить свои политические амбиции и получить большую экономическую выгоду, что снизит волну сепаратизма. В то же время, менее стабильные и развитые регионы смогут оставаться «под защитой» стран-членов ЕС и не пользоваться правом принятия самостоятельных политических и экономических решений.

3. Разделение полномочий между ЕС (право на членство в котором предоставлено странам) и институтом регионализации (объединением внутренних и трансграничных регионов на базе ЕС), который должен трансформироваться из консультативного «придатка» Евросоюза в орган, принимающий самостоятельные решения по вопросам, входящим в его компетенцию.

4. Четкое соблюдение внутри Евросоюза основных принципов концепции «Европа регионов»: субсидиарности, партнёрства и гибкого финансирования.

В целом, вышеизложенные принципы и отмеченные нами концепции подразумевают отсылку к изначальным постулатам ЕС и институтов регионализации.

Таким образом, суть концепции «Европа регионов» заключается в эффективном разделении полномочий на наднациональном, государственном и региональном уровнях власти, рост самостоятельности внутренних и трансграничных регионов Европы на международной арене с целью повышения эффективности межрегиональных взаимодействий и максимизации экономических выгод. В настоящее время эта концепция развивается и приобретает всё большую популярность из-за усиления проницаемости границ и перегрузки центральных органов власти полномочиями, которые скорее должны находиться в ведении регионов. Кризис Евросоюза неминуемо ведет к пересмотру принципов его функционирования в направлении от излишней бюрократизации к возврату исходных положений концепции «Европа регионов», которую в свете данного исследования можно считать перспективной.

Список использованных источников и литературы

4. http://cor.europa.eu/en/about/Documents/Mission%20statement/ EN.pdf

7. Дергачев В. А. Геополитический словарь-справочник.

10. Загоруйко Ю. Возможна ли Европа регионов? // Зеркало недели.

11. Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов? // Полис. Политические исследования.

14. https:// russian.rt.com/world/foto/432265-kataloniya-protesty-foto

15. Ковалев И.Г. Проблема регионального представительства в британской Палате лордов // Право и политика.

16. Ковалев И.Г. Референдум в Шотландии и проблема федерализации Соединенного королевства // Доклады Института Европы. Вып. 309: Великобритания в преддверии всеобщих парламентских выборов.

17. Ковалев И.Г. Референдум о членстве Великобритании в ЕС через призму конституционной и политической модернизации // Референдум о членстве Британии в Евросоюзе: ход, итоги и последствия. Ч. 1.

18. Кондратьева Н.Б. Регионы России и Европейского Союза на пути к строительству Общего экономического пространства // Доклады Института Европы.

19. Лихачев В.Н. К Европе регионов // Независимая газета

22. Полякова Е.Ю. Последствия региональных выборов в Северной Ирландии в свете референдума о членстве Британии в ЕС // Референдум о членстве Британии в Евросоюзе: ход, итоги и последствия Ч. 1.

Источник

В чем заключается радикальная интерпретация концепции европа регионов

Тема 13. Регионы в европейском интеграционном процессе

1. Политическая регионализация в современном мире

Тенденции регионализации наиболее отчетливо проявились во вто­рой половине XX в. Возникновение данного процесса развития связы­вается многими учеными с наступлением третьей волны социальных изменений, затрагивающих все сферы жизнедеятельности общества: политическую, экономическую, духовную и т. п.

Американский исследователь Э. Тоффлер отмечает, что мы стоим на пороге нового общества независимо от того, как его называют — информационное или постиндустриальное; в любом случае нет доста­точно точного определения, чтобы выразить всю полноту современ­ной трансформации общества. Для нас важно другое: третья волна сама по себе является единственным и обладающим наибольшей взрывча­той силой фактом времени. Новая цивилизация зарождается в наших жизнях, она несет с собой новые семейные отношения; иные способы работать, любить, жить; новую экономику; новые политические конф­ликты, и сверх всего этого — измененное сознание. Человечество ждут резкие перемены. Оно стоит перед глубочайшим социальным перево­ротом и творческой реорганизацией всего времени.

Данный процесс развития «социального организма» имеет сходство с развитием биологических систем и основывается на следующих об­щих системных принципах.

1) Общество, подобно биологическому организму, наращивает мас­су (численность населения, экономические ресурсы и т. п.).

2) Рост массы приводит к усложнению структуры.

3) Усложнение структуры сопровождается дифференциацией функ­ций, выполняемых отдельными частями.

4) Дифференциация функций способствует постепенному усилению взаимозависимости и взаимодействия частей.

5) Целое всегда более устойчиво, чем отдельные части, стабильность обеспечивается сохранением функций и структур.

Данные принципы характеризуют закономерность развития обще­ственно-политических систем, в контексте которого регионализация выступает одним из этапов усложнения структуры общества.

Вместе с тем мы можем выделить три типа регионального развития.

— При этом с 90-х гг. XX в. все более усиливается еще одна тенденция развития современного мира — глобализация, представляющая собой, по нашему мнению, крайний случай регионализации, который можно обозначить как интегрирующая регионализация.

1) Процессы интеграционной и дезинтеграционной регионализации взаимообусловлены и протекают синхронно, что позволяет рассмат­ривать их как единый политический процесс.

2) Имеются в наличии два общих источника развития, присущих особым случаям регионализации и глобализации, выступающим в качестве разнонаправленных концепций регионального развития, а именно:

— следование общемировой тенденции — стремлению к построению гомогенного общества;

— признание невозможности для национального государства выпол­нять функцию единственного главного актора международных от­ношений в современных условиях.

3) Данные критерии развития являются единственными совпадающи­ми пунктами в рамках тенденций мирового развития. При этом, не­смотря на аналогичность по форме, данные тенденции одновремен­но отличаются по своему содержанию.

Интеграционный тип регионализации характеризуется стремлени­ем создать территориальные единицы высшего уровня на базе нацио­нальных государств и/или самобытных регионов.

Исследователь Т. Эриксон отмечает, что сюда входят попытки со­здать связные, целостные страны (посредством национализма или се­паратизма), системы верований (посредством оживления разных ре­лигий), культур (посредством организации лингвистических или культурных движений) и попытки создать группы интересов с опре­деленной этничностью.

Наряду с этим можно говорить о попытках сформулировать прин­ципиально новую идеологию, основанную на собирании одновекторных элементов, т. е. общественно-политических систем, имеющих об­щие цели развития.

В качестве подобного рода конгломератов могут выступать обще­ства, отличающиеся базовыми характеристиками: историческим про­шлым, этническим составом, политической культурой и т. п.

При этом характер интеграции измеряется с помощью различных критериев, в частности можно выделить следующие.

1) Характеристика способа принятия решений в различных сферах интеграционных процессов (Л. Линдберг).

2) Расчет индекса «относительной приемлемости» для характерис­тики потоков обмена между входящими в данный комплекс стра­нами или регионами (К. Дойч).

Подход к рассмотрению и решению экономических, социальных, по­литических и других проблем под углом зрения дезинтеграционного типа регионализации требует при выборе стратегии развития делать акцент на первостепенности интересов и потребностей своего региона. Данная тенденция может способствовать сепаратистским настроениям в обще­стве, тенденциям к автономизации и суверенизации, но вместе с тем по­зволяет заявить о политических, экономических, социальных проблемах, с которыми сталкиваются региональные сообщества, и требовать выра­ботки политических программ и решений по их преодолению.

В данной ситуации может возникнуть опасность, заключающаяся в том, что обострение регионального самосознания обычно сочетается со стремлением этнической группы к созданию собственной государ­ственности, т. е. с процессом образования политической нации, на этом этапе этническое самосознание переходит в национально-государ­ственное.

Несмотря на то, что сецессионные конфликты, т. е. конфликты, при которых нация стремится к созданию собственной независимой госу­дарственности или воссоединению с соседним родственным государ­ством, считаются наиболее трудноразрешимыми, следует учитывать, что они проявляются главным образом при определенных условиях, обусловливающих состояние общественно-политических отношений.

В свою очередь, в период социальной стабильности и устойчивости и нахождения общественно-политической системы в состоянии рав­новесия конфликты, возникающие на почве культурных, историчес­ких или этнических различий, затухают, уступая место другим (внетерриториальным) социальным противоречиям и расколам.

Российский исследователь С.А. Кизима отмечает: «При стабиль­ном развитии социальной системы национализм существует в неяв­ной форме, не занимая ведущей роли в развитии системы, — он пред­ставляет собой элемент в протоактивном режиме, не выходящий в активную фазу функционирования до тех пор, пока стабильное функ­ционирование системы не нарушено».

По мнению ученого М. Хайслера, в настоящее время формируются предпосылки для того, чтобы в условиях стабильности этнос транс­формировался в иные социальные, психологические и экономические феномены и приобретал «радикально измененное значение» или же просто исчезал. В свою очередь, жизнь простого человека будет обус­ловлена в первую очередь неэтническими характеристиками социаль­ного бытия (уровнем образования, профессией, доходом), законами, политическими институтами и т. п.

Вместе с тем наилучшим способом разрешения актуальных межрегиональных противоречий выступает предоставле­ние местным органам власти возможности реализовывать общегосу­дарственные задачи самостоятельно и с учетом специфики территории.

Нижегородский исследователь А. Макарычев полагает, что региона­лизация представляет собой процесс последовательных изменений в территориальном делении общества и их законодательного фиксирова­ния. При этом такое деление должно принимать форму деконцентрации (т. е. распределения властных полномочий внутри единого полити­ческого организма) и децентрализации (т. е. разгрузки государственного центра и создания новых субцентров управления в пределах террито­рии).

Реализация данных мероприятий позволит избежать острых соци­альных потрясений и создаст более стабильное и динамичное обще­ство, если ученые и политики станут разрабатывать программы регио­нального развития, синтезируя и систематизируя сильные стороны интеграционной и дезинтеграционной регионализации, что, по мне­нию американского ученого Дж. Розенау, соответствует объективной исторической реальности.

Американский исследователь называет этот процесс «фрагмеграция», т. е. одновременное действие сил интеграции и фрагментации (в нашем случае выступающей как синоним дезинтеграции).

При этом фрагментация (дезинтеграция) выражается в возникно­вении сепаратистских настроений в обществе, что приводит к усиле­нию значимости различных регионов или региональных объединений и ослаблению влияния на них со стороны центра. Интеграция, в свою очередь, обусловлена центростремительными процессами в современ­ном мире, когда все больше возрастает роль международных органи­заций, трансграничного сотрудничества и взаимодействия.

В данном контексте употребление термина «сообщество» более пол­но отражает суть социально-политических преобразований, так как изначально предполагает элемент сотрудничества как на внутриреги­ональном, так и на межрегиональном уровне.

Следует также отметить то обстоятельство, что общим принципом развития данных сообществ выступает стремление к созданию условий для развития своей региональной культуры в собственных историчес­ки сформировавшихся границах, не нарушая при этом территориаль­ной идентичности соседних регионов. В данной модели применяется принцип федерализма — «единство в многообразии».

2. Субъекты федерации в международном сотрудничестве

Одной из тенденций, определяющих характер современного периода мирового развития, является возрастание роли внутри­государственных административно-территориальных образова­ний (регионов) в системе международных отношений. Совре­менные государства в большей степени учитывают позицию ре­гионов при определении своего внешнеполитического и внешнеэкономического курса; с другой стороны — сами эти ре­шения оцениваются с точки зрения их последствий для регио­нального развития.

Государства являются основными субъектами международно­го права, опосредующими и контролирующими других субна­циональных участников международных отношений — регионы, хозяйствующие субъекты, организации, индивиды. Субнацио­нальные участники обладают, следовательно, производной меж­дународной правосубъектностью. Данное положение относится, прежде всего, к регионам — субъектам федеративных государств, поскольку они обладают закрепленным в национальной консти­туции статусом и большим объемом полномочий по сравнению с административно-территориальными единицами (регионами) унитарных государств.

Как показывает В.Е.Шило, в зависимости от «степени свобо­ды», которую государственное законодательство предоставляет субъектам федераций в области международной деятельности, со­временные федерации можно разделить на три группы:

1) федерации, где в соответствии с конституцией внешние сношения относятся к исключительной компетенции федерально­го центра (Австрия, Аргентина, Бразилия);

2) федерации, где субъекты располагают некоторыми правами в области международной деятельности при предварительном одобрении и контроле со стороны национальной администрации (США);

3) федерации, где конституции признают за субъектами опре­деленные полномочия в области международных отношений (ФРГ, Швейцария).

В ФРГ возмож­ность международной деятельности для субъектов федерации (федеральных земель) прямо закреплена в Конституции. Ст. 32 Основного закона определяет, что:

1) ведение сношений с ино­странными государствами принадлежит федерации;

2) перед за­ключением международного договора, затрагивающего положе­ние какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно за­слушана;

3) в сфере своей законодательной компетенции земли могут с согласия федерального правительства заключать догово­ры с иностранными государствами.

Таким образом, международ­ная деятельность земель имеет дополнительный характер по отно­шению к деятельности федерации. Предусмотрена процедура обеспечения интереса земли при заключении федерацией между­народного договора.

Конституция Бельгии предусматривает право регионов и сооб­ществ в пределах их компетенций самостоятельно заключать меж­дународные договоры с иностранными государствами и междуна­родными организациями. Федеральное правительство сохраняет за собой право высказать возражение по проекту договора, для та­ких случаев предусмотрена согласительная процедура с участием всех заинтересованных сторон.

В США Конституция предоставляет штатам право вступать в соглашения или заключать договоры с другим штатом, иностран­ным государством или его территориальным образованием, одна­ко обязательным условием является согласие Конгресса в форме Акта, принимаемого в обеих его палатах.

Международная деятельность субъектов федераций привела к формированию специальных структур, осуществляющих и коор­динирующих международные связи. В Канаде в составе провин­циальных исполнительных органов работают министерства или отделы по международным отношениям. Пер­вая такая специализированная структура — министерство межправительственных дел — появилась в Квебеке в 1967 г. В Бельгии в состав фламандского правительства входит Админист­рация по внешней политике, в Валлонии работает Управление международных отношений, в Брюсселе международные связи региона курируются на уровне специально назначенного минист­ра. В Швейцарии практическую деятельность по организации внешних связей кантонов (преимущественно внешнеэкономиче­ских) осуществляют ведомства экономического развития при ми­нистерствах экономики кантонов.

География международных связей субъектов федераций опреде­ляется географическим положением государства, особенностями его исторического развития, характером экономики и другими факторами. Так, именно Великобритания как метрополия была той страной, с которой канадские провинции начали свою между­народную деятельность. Географическая близость, однотипность формы государственного устройства и языковая общность опреде­лили тесные контакты канадских провинций со штатами США. Естественны особые отношения, связывающие провинцию Кве­бек с Францией. Для субъектов федерации Германии, Швейца­рии, Бельгии приоритетными являются контакты с другими евро­пейскими государствами.

Федеральные земли ФРГ открывают свои информационные или координационные бюро в зарубежных государствах. Широ­кую сеть зарубежных представительств имеют бельгийские регио­ны — Фландрия, Валлония, Брюссель.

Субъекты федераций подписывают соглашения с зарубежными государствами или их административно-территориальными еди­ницами. Земли ФРГ заключают договоры (соглашения), как пра­вило, с соседними государствами по вопросам местного значения: приграничному сотрудничеству, охране окружающей среды и пр. Заключают международные договоры и штаты США. Помимо этого, в США сложилась практика заслушивания мнения близле­жащих штатов при заключении США договоров с Канадой и Мек­сикой; представители штатов привлекаются к работе над догово­рами в качестве консультантов.

Канадские провинции начали практиковать эту форму меж­дународной деятельности в послевоенный период, вступая в официальные и неофициальные соглашения со штатами США (предметом соглашений были, как правило, вопросы местного, приграничного значения) и некоторыми зарубеж­ными государствами. При этом провинции не всегда обраща­лись к федеральному правительству за предварительным одобрением, что создавало угрозу проведению единой внеш­ней политики страны.

Международная деятельность субъектов Российской Федера­ции — тема относительно новая, представляющая собой отдельное направление в отечественной регионалистике, активно развиваю­щееся в последние годы.

Бурный рост активности российских регионов на внешних направлениях, их озабоченность международными проблемами, их прямая вовлеченность во внешний мир в силу процессов глобализации правомерны. Для многих регионов внешнеэконо­мическая деятельность уже стала важным, а в ряде случаев — доминирующим фактором социально-экономического развития, так что значение данной проблематики очевидно. Необходимо, однако, четко обозначить правовые рамки международной и внешнеэкономической деятельности российских регионов. Ме­ждународная и внешнеэкономическая деятельность регионов, от­вечая их интересам, не должна вступать в противоречие с инте­ресами федерации в целом.

3. Регионы в европейском интеграционном процессе. «Европа регионов»

В Западной Европе развитие регионализма естественным об­разом привело к разработке концепции «Европы регионов», от­ражающей возросшее значение субнациональных территориаль­ных общностей в ЕС и имеющей целью определить место ре­гионов в Евросоюзе. Несмотря на то, что лозунг «Европы регионов» стремительно завоевал популярность, четкого пред­ставления о содержании этой концепции не сложилось до сих пор.

Наибольшее распространение получили три «видения» «Европы регионов».

1) Радикальная интерпретация «Европы регионов» в смысле от­мирания национального государства и формирования единой Ев­ропы двух уровней — наднационального и регионального. Сто­ронники этого подхода полагают, что национальное государст­во — это анахронизм, оно не выполняет более никаких полезных функций: с одной стороны, оно слишком далеко от конкретного человека и не может поэтому дойти до его нужд, с другой стороны, оно слишком мало для того, чтобы играть активную роль на меж­дународной арене.

Представляется, что подобный радикальный подход несколько наивен. Национальное государство в Европе нельзя «отменить». Оно видоизменяется под влиянием процессов глобализации и ре­гионализации, но ни в коем случае не отмирает. Сегодня ради­кальная точка зрения на «Европу регионов» уже не пользуется большой популярностью, как это было, например, в 1950—1960-е г., когда федеративную «Европу регионов» предполагалось построить на послевоенной созидательной волне.

2) «Европа регионов» в смысле интенсификации межрегиональ­ного сотрудничества, «срастание» Европы (горизонтальная инте­грация). Здесь речь идет, прежде всего, о том, что государственные границы могут препятствовать полноценному развитию естест­венных регионов.

3) «Европа регионов» как трехступенчатая или трехуровневая Европа — Евросоюз — национальное государство — регионы (вертикальная интеграция). В этом понимании «Европа регио­нов» противостоит «Европе отечеств» де Голля и бюрократичес­кой «Европе инстанций», а европейские регионы признаются в качестве автономных политических акторов в интеграционных процессах.

Рассмотрим более подробно «Европу регионов» сквозь призму горизонтальной и вертикальной интеграции. Горизонтальную инте­грацию условно можно рассматривать как экономическое измере­ние «Европы регионов», а вертикальную интеграцию — как поли­тическое измерение проекта.

1) Сотрудничество (в данном случае межрегиональное) обяза­тельно предшествует политической интеграции. Горизонтальная интеграция — межрегиональное (и одновременно кросснациональное) сотрудничество принимает в Западной Европе самые различные правовые формы, имеет разнообразные организаци­онные структуры и географические очертания. Скажем, можно различать двусторонние и многосторонние межрегиональные взаимодействия, сотрудничество между соседними регионами или регионами, расположенными вдали друг от друга, но имею­щими сходные проблемы, и пр. Важно то, что все эти взаимо­действия различного генезиса и характера имеют одну общую цель: преодоление государственных границ — барьеров для со­трудничества в социальной, экономической, технологической, культурных сферах.

Таким образом, мотивация межрегиональ­ного сотрудничества проистекает прежде всего из выявления общих проблем и/или интересов, а само сотрудничество дает возможность более полно использовать потенциал развития ка­ждого из регионов-участников. Понятно, что по большей части в межрегиональном сотрудничестве (МРС) участвуют соседние регионы, зачастую приграничные, само географическое положе­ние которых в той или иной мере обусловливает их периферий­ную роль в экономике страны. В последние годы, однако, акти­визируется политически мотивированное МРС отдаленных ре­гионов (например, «Четыре мотора для Европы»). В качестве основных составляющих МРС назовем реализацию экономиче­ского потенциала, оптимизацию инфраструктуры, экологию и сферу культуры.

Наиболее часто встречаются примеры МРС между соседними регионами. Начало этих форм кооперации было положено в 1970-е г., причем формальная институционализация пришла на смену мно­гочисленным неформальным институтам. Так, наиболее густая сеть контактов отмечена в Альпийском регионе, где действуют Ра­бочее сообщество альпийских стран («Альпийская Арка»), Рабо­чее сообщество Альпы-Адрия, Рабочее сообщество кантонов и ре­гионов Восточных Альп (КОТРАО), имеющего в качестве своего рода «подсистемы» Совет Женевского озера. Две задачи выдвига­ются сообществами в качестве основных: постоянный обмен ин­формацией и активизация самых разнообразных контактов между жителями регионов-участников.

Густую сеть трансграничных контактов можно обнаружить так­же на германо-голландской границе, где т.н. Еврорегио с 1965 г. объединяет 104 коммуны, города и округа с обеих сторон. Целью Еврорегио является «развитие регионального самосознания, пре­вращение нескольких периферий в центральный европейский ре­гион, диверсификация промышленной структуры, стабилизация рынка труда».

Несколько другую, пожалуй, более сложную основу имеет со­трудничество отдаленных регионов: задача заключается не в реше­нии конкретных «бытовых» проблем, но скорее в оформлении ин­тересов определенной группы регионов перед лицом националь­ных и европейских институтов. Здесь уместно упомянуть Рабочее сообщество европейских приграничных регионов (1971), Конфе­ренцию прибрежных периферийных регионов (1973), РЕТИ (Ре­гионы традиционной индустрии, 1984). В качестве особого случая многостороннего МРС упомянем «Четыре мотора для Европы», которые с 1988 г. объединяют экономически активные и «продви­нутые» в области инновационных технологий регионы Баден-Вюртемберг (Германия), Ломбардию (Италия), Каталонию (Испа­ния) и Рону-Альпы (Франция) в «рабочее сообщество внеинституционального характера». Задачей «Моторов» стало достижение синергического эффекта посредством интенсивного обмена опытом, реализации совместных проектов в области новых технологий, а также исследовательских проектов при оптимальном использова­нии имеющихся финансовых и трудовых ресурсов. Уже с первых лет своего существования активную поддержку МРС оказывал Со­вет Европы.

Европейский Союз обращается к проблеме МРС позже — во второй половине 1980-х г., когда в рамках инициатив ЕС разрабаты­вается первая программа ИНТЕРРЕГ, направленная на подготов­ку приграничных регионов к полноценному участию в европей­ском внутреннем рынке. Инициативы ИНТЕРРЕГ получили су­щественное развитие и в дальнейшем и считаются вполне успешными. Инициативы ИНТЕРРЕГ способствовали «сраста­нию» регионов: в 1991 г. были образованы «Еврорегион Норд», объединивший бельгийские Фландрию, Валлонию и Брюссель с французским регионом Нор-Па де Кале и английским графством Кент, и «Ирландская ассоциация приграничных регионов», объе­динившая 11 графств Ирландии и Северной Ирландии. Возни­кающие еврорегионы можно рассматривать как некие полигоны по проверке идей ЕС в области МРС.

Несмотря на достигнутые результаты, развитие МРС прохо­дит не гладко, встречая массу трудностей. Так, в правовой об­ласти в качестве основных препятствий для развития МРС сле­дует указать на серьезнейшие различия в правовом статусе со­трудничающих регионов, а также неразработанность правовой базы МРС или даже «правовой вакуум». Как препятствия поли­тического характера следует рассматривать излишний политичес­кий контроль со стороны национальных инстанций, которые объективно тормозят развитие МРС. Психологическими барье­рами выступают языковые различия, а также наличие опреде­ленных негативных стереотипов. Наконец, не последнюю роль играют трудности социально-экономического характера: раз­личные уровни развития регионов, недостаточно активное во­влечение в МРС негосударственных экономических акторов, различия в налоговых системах.

Все эти трудности объяснимы и, очевидно, неустранимы в ближайшем будущем. Тем не менее, МРС играет важнейшую роль в горизонтальном «срастании» Европы. Если рассматривать интеграцию как некий общественный процесс обучения, то МРС, без сомнения, вносит вклад в создание для него рамочных условий.

2) В отличие от «горизонтальной Европы регионов» вертикаль­ная составляющая этой концепции включает два элемента: уси­лия регионов по трансформации национальных политических институтов, отвечающих за национальную политику в области ее европейского измерения, с целью усиления влияния регио­нов, а также непосредственное участие регионов (через фор­мальные и неформальные институты) в процессе принятия ре­шений в ЕС.

Модификацию национальных институтов региональными усилиями наиболее отчетливо можно наблюдать в Германии, Бельгии и Италии. Так, согласно ст. 32 Основного закона Герма­нии сфера международных отношений относится к исключитель­ной компетенции федерации, хотя земли имеют право с согласия федерального правительства заключать договоры с зарубежными государствами в сферах, подпадающих под их исключительную компетенцию. С другой стороны, при заключении международ­ных договоров, которые существенно затрагивают интересы зе­мель (особенно в сферах культуры и образования), федерация, согласно так называемому соглашению Линдау от 1957 г., испра­шивает согласия земель.

Таким образом, нельзя утверждать, что земли исключены из процесса принятия решений в сфере внешней политики, напро­тив, возникают все новые возможности для представительства интересов земель за рубежом. Так называемый «перфорирован­ный национально-государственный суверенитет» рождает «мно­гоголосье»: участие многих относительно автономных акторов во внешней политике, что делает последнюю более гибкой, про­зрачной. Процесс принятия внешнеполитических решений «раз­мывается», теряет универсальный характер, приобретая характер­ные черты и нюансы в зависимости от конкретной области при­нятия решений и вовлеченных акторов.

В 1993 г. в Германии был принят закон «О сотрудничестве федерации и земель по делам Европейского Союза», и в составе бундесрата был образован но­вый комитет по делам Евросоюза. Помимо этих формальных ин­ститутов, земли участвуют в принятии решений по делам ЕС и неформально — через свои бюро в Берлине. Требования земель породили конфликт между ними и федерацией. Требования зе­мель включали:

— согласие бундесрата при передаче суверенных полномочий наднациональным институтам;

— возможность для земель представлять ФРГ в органах ЕС в во­просах, относящихся к исключительной компетенции земель;

— конституционное право для земель учреждать независимые представительства, в частности (но не только) в ЕС;

— право земель участвовать в делах ЕС должно быть зафикси­ровано в Основном законе.

После длительных переговоров в совместной конституцион­ной комиссии было достигнуто согласие о внесении в Основной закон новой ст. 23, согласно которой федеральное правительст­во может передавать наверх суверенные права только при одоб­рении бундесрата. Теперь такая передача требует квалифициро­ванного большинства обеих палат парламента. Мнение бундес­рата отныне является решающим для определения позиции Германии по вопросам, касающимся исключительной компе­тенции земель.

В Италии с 1987 г. регионы участвуют в формировании на­циональной европейской политики через различного рода кон­сультации и совещания. Так, закон 183/87 («закон Фаббри») обя­зывает итальянское правительство информировать регионы о всех своих намерениях в области европейской политики. С 1988 г. работает «Постоянная конференция по связям между го­сударством и регионами», обсуждающая, в том числе, и участие регионов в европейских проектах. Закон 86/1989 («Ла Пергола») предписывает, что дважды в год конференция должна быть посвящена делам ЕС. В Бельгии закон от 8.08.1980 предписывает то, что власти регионов и коммун в обязательном порядке участвуют в обсуждении международных договоров, если последние затрагивают поле компетенции территориальных общ­ностей. Правда, конкретные возможности регионов до сих пор неясны. Уместно отметить и то, что во всех случаях успехи ре­гионов в сильной степени зависят от готовности центрального правительства к сотрудничеству.

Что касается непосредственного участия регионов в делах и формировании политики ЕС, то здесь необходимо отметить развитие неформальных институтов. Так, в последние годы резко активизируются прямые контакты между регионами и органами ЕС, позволяющие каждому конкретному региону «реа­лизовать себя» через:

а) «проникновение» региональных политиков в органы ЕС, минуя национальный уровень. Такие политики, как Оттокар Хан, Вильгельм Хаферкамп, Франц Фрошмайер, занимали вы­сокие посты как в органах Союза, так и на уровне федеральных земель.

б) открытие офисов или бюро регионов в Брюсселе. Начало этому процессу положили земли Германии в 1985 г., хотя самое первое представительство было открыто в 1984 г. городским сове­том Бирмингема. В настоящее время, помимо 16 немецких земель, офисы в Брюсселе имеют ре­гионы Бельгии, Испании, Франции, Австрии, а также датские и шведские города, города и графства Великобритании, Уэльс, Се­верная Ирландия, Шотландия.

Региональные офисы выполняют весьма разнообразные функ­ции :

— оперативно снабжают свой регион информацией о происходя­щих в Брюсселе событиях;

— представляют и лоббируют интересы сво­его региона;

— служат посредниками при контактах между заинтересо­ванными лицами регионального и наднационального масштаба;

— организуют программы для чиновников и бизнесменов, посещаю­щих Брюссель;

— вносят весьма важный вклад в создание об­раза своего региона как открытого и динамично развивающегося территориального сообщества.

По характеру представительства офисы можно классифицировать следующим образом :

— представительства отдельных местных властей, городов или графств (Бирмингем, Кент, Восточный Сассекс) или регионов (Шотландия, Уэльс);

— консорциум местных властей (Восточный Мидлендс, Лон­дон);

— структуры, объединяющие государственных и негосударст­венных акторов, например, Европейский центр Уэльса, куда входят не только местные власти, но и союзы предпринимателей, и т.д.

Офисы земель, как правило, крупнее и действуют как мини-посольства. Офисы Великобритании укомплектованы «специали­стами общего профиля», в то время как офисы Германии позволя­ют специализацию и, соответственно, большую глубину проник­новения в отдельные направления коммунитарной политики.

Функции офисов включают:

— проактивную — канал информации для Комиссии ЕС, в чем последняя сама заинтересована;

— офисы работают как центры политического образования для широкой публики («продажа ЕС для населения»).

Интересы регионов представляют и так называемые «зонтич­ные» образования. Так, в 1985 г. была образована «Ассамблея ев­ропейских регионов» (первона­чально этот орган носил название «Совет регионов Европы»), объ­единяющая почти 300 субнациональных территориальных сообществ. В эту структуру входят и представители российских ре­гионов — Карелии, Москвы, Санкт-Петербурга. Традиции Ас­самблеи восходят почти к началу века: в 1913 г. был создан «Меж­дународный союз местных властей». Позже, в 1951 г., создан «Со­вет общин Европы». Внутри «Ассамблеи европейских регионов» регионы группируются по интересам, образуя, в частности, кон­ференцию прибрежных регионов, союз столичных регионов и пр.

С 1989 г. проводятся конференции «Европа регионов». Если «Ассамблея европейских регионов» (АЕР) представляет скорее про­блемные регионы разного типа, занимающие скромное полити­ческое пространство, то конференции представляют политичес­ки мощные регионы и их резолюции имеют весьма сильный ре­зонанс в Евросоюзе. В начале 1990-х г. наметилось коренное различие между АЕР и конференциями. Если АЕР нацелен в основном на поиск и использование возможностей регионов для подключения их к процессам принятия решений в ЕС, то конференции подчеркивают приоритет региональ­ной автономии в управлении своими делами против излишней централизации в ЕС.

Углубление интеграционных процессов и дальнейшее развитие институциональных структур ЕС означают для регионов новые шансы и новые вызовы : у регионов появляются дополнительные возможности воздействовать на процесс принятия решений в ЕС, однако, с другой стороны, и Союз проникает «на территорию» ре­гионов. Возникает некий подвижный баланс, а взаимопереплете­ние трех уровней — наднационального, национального и регио­нального — становится все более дифференцированным. Пред­ставленная схема иллюстрирует каналы влияния регионов в ЕС на примере земель Германии.

В октябре 1987 г. конференция премьер-министров герман­ских земель в Мюнхене — вскоре после вступления в силу Еди­ного европейского акта — выдвинула в качестве своей цели соз­дание «Европы с федеративными структурами». Была создана рабочая группа с целью определения места и роли земель и ев­ропейских регионов в Евросоюзе. Отчет группы 1990 г. носил название «Европа регионов — участие земель в межрегиональ­ном сотрудничестве, а также дальнейшее развитие прав и поли­тических возможностей регионов в Европе». На основе этого отчета регионы ЕС в начале 1990-х г. выдвинули следующие конкретные требования:

а) введение принципа субсидиарности в договорную базу Евро­пейского Союза;

б) создание нового коммунитарного института, представляю­щего интересы регионов в Союзе;

в) возможность для регионов напрямую (минуя национальный уровень) обращаться в Европейский Суд;

г) возможность для глав регионов напрямую представлять госу­дарство в Совете Министров.

Принцип субсидиарности (ПС) получил поддержку всех основ­ных политических игроков в ЕС (его неоднократно называли «волшебной формулой», которая позволит решить многие и мно­гие проблемы), однако именно здесь и коренится серьезнейшая проблема: небывалая поддержка обусловлена отсутствием единой интерпретации, что позволяет различным игрокам вкладывать в ПС свой собственный политический интерес.

Можно выделить два направления оценок принципа субсиди­арности со стороны экспертов.

— развитие самого ЕС, изменение характера «политической игры» после 1985 г., усиление наднациональных институтов;

— развитие региональной политики в ЕС, расходы на которую стали второй статьей в бюджете ЕС после расходов на аграрную политику;

— эволюция национальных политических систем: «генераль­ная тенденция к децентрализации» или «подъем мезоправительств»;

— интенсификация межрегиональной мобилизации в зоне ЕС, создание региональных объединений европейского мас­штаба.

КР является единственным среди институтов Союза, члены ко­торого базируются не в Брюсселе, но проживают в своих регионах, приезжая в Брюссель лишь на заседания Комитета. Основная за­дача Комитета — оптимизация европейского законодательства по­средством предоставления заключений на предложения Комис­сии, а также по другим важным вопросам, касающимся развития регионов и городов ЕС.

Договор Ниццы внес некоторые изменения в порядок форми­рования КР: теперь его члены назначаются квалифицированным большинством Совета Министров. Дискуссия о будущем КР яв­ляется частью общих дебатов относительно европейской инсти­туциональной архитектуры. Члены Комитета полагают, что в случае формирования второй, верхней палаты Европейского пар­ламента — «Сената» — она должна неизбежно «вырасти» из Ко­митета регионов.

Тем не менее, ряд требований не был реализован или был реа­лизован не полностью. Так, регионы не получили право прямого обращения в Европейский Суд. Такое решение было связано с сильными различиями правового статуса регионов внутри стран ЕС и, главное, с неизбежностью возникновения многочисленных противоречий и коллизий между национальны­ми и коммунитарными институтами.

— федеративные государства (Германия, Австрия, Бельгия);

— регионализованные государства (Италия, Испания);

— децентрализованные государства (Франция, Нидерланды, Португалия, Швеция);

— классические унитарные государства (Великобритания, Дания, Греция, Финляндия, Ирландия, Люксембург) и при­соединившиеся в 2004 г. государства Центральной и Восточной Европы.

Понятно, что подобная гетерогенность находит проявление буквально во всех сферах: регионы имеют различное влияние на процесс принятия внутриполитических решений, различен их правовой статус, финансовая самостоятельность и компетен­ции. Если взять, скажем, объем полномочий в области внешней политики, то здесь диспропорции между регионами особенно разительны. Так, в привилегированном положении оказываются германские земли и бельгийские регионы, которые, действуя в рамках своих компетенций, имеют право заключать междуна­родные договоры. В этом же направлении идет развитие в Авст­рии. В то же время во Франции, Италии и Испании националь­ное правительство играет по отношению к международной и внешнеэкономической деятельности своих регионов весьма рестриктивную роль, хотя процессы регионализации в этих стра­нах ведут к ослаблению роли государства, в том числе и в этой сфере. Таким образом, «Европа регионов» объединяет партне­ров, совершенно различных с точки зрения оценки их возмож­ностей и интересов.

Важно и то, что проект «Европы регионов» и его воплощение не самодостаточны, но тесно связаны с ситуацией и расстанов­кой сил на других уровнях — коммунитарном (важно, как будут развиваться в дальнейшем процессы европейской интеграции) и национальном (как и с какой скоростью пойдут процессы регио­нализации внутри национальных государств). Для реализации «Европы регионов» интеграция ЕС — это не некий факультатив­ный выбор, но обязательное условие для политического региона­лизма. Именно поэтому необходимо четко разграничить компе­тенции: некоторые германские исследователи полагают, что про­никновение коммунитарных институтов на «поле» компетенций земель ведет к невозможности для последних действовать в каче­стве автономных политических центров принятия решений, а зе­мельные парламенты (ландтаги) являются первыми жертвами ев­ропейской интеграции.

Практическое оформление концепции «Европы регионов» ве­дет к усложнению институциональной структуры Европейского Союза, увеличению числа действующих политических акторов при выраженной неравномерности этого процесса, что обусловле­но интеграцией государств с различными моделями взаимоотно­шений между центром и регионами. Возрастает гетерогенность ев­ропейского политического пространства. Характеристиками ре­гионального уровня в европейском политическом процессе остаются асимметрия в отношении национального и наднацио­нального уровней (по вертикали) и фрагментация, неоднород­ность (по горизонтали).

Литература

Баранов А.В., Вартумян А.А. Политическая регионалистика. Курс лекций. Вып. 1–5. М.: Изд-во РГСУ; КГУ; АИСО, 2003–2005.

Косов Ю.В., Фокина В.В. Политическая регионалистика. СПб., 2009. С.125-129.

Кулматов К.Н., Митрофанова А.В. Региональные аспекты международных отношений. М.: Восток-Запад, 2010. 536 с.

Леонова О.Г. Макрорегионалистика – новое направление развития учебной дисциплины // Вестн. Моск. ун-та. Серия XXVII Глобалистика и геополитика. 2011. №1-2. С.141-146.

Миронюк М.Г. Современный федерализм: сравнительный анализ. Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5.

[4] Dahrendorf R. Im Bergedorfer Gespraechskreis, 1993, Protokoll № 99. S. 71

Источник