В чем заключается проблема огосударствления местного самоуправления
В современной России
Вопрос 1. Проблемы становления местного самоуправления
Местное самоуправление в России – самый молодой вид публичной власти. Как любой молодой организм он подвержен болезням роста и развития.
Проблемы становления местного самоуправления в современной России становятся предметом всё более пристального внимания исследователей, в том числе представителей юридической науки. Цель подобных исследований – помочь политикам и законодателям уяснить суть этих проблем с тем чтобы совершенствовать правовые основы местного самоуправления в нашей стране.
Суть проблем местного самоуправления состоит не в том, что в стране имеются ярые противники местного самоуправления, ставящие перед собой цель его ликвидации.
Суть проблем в том, что, как любой молодой организм, местное самоуправление в нашей стране переживает болезни становления и развития. Выявление этих проблем, выработка рекомендаций по их преодолению – задача муниципальной науки, более широкой, чем муниципальное право. Наряду с юристами в решении этих научных задач принимают участие психологи, социологи, экономисты, политологи. Вырабатываемые ими рекомендации должны лечь в основу новых законодательных инициатив, трансформироваться в законодательные установления, совершенствующие правовые и организационные основы местного самоуправления.
Обобщая результаты мониторинга процессов, протекающих в системе местного самоуправления и вокруг него, исследователи выделяют две группы угроз местному самоуправлению в современной России: внешние и внутренние.
Важнейшей из внешних угроз является несовершенство законодательства о местном самоуправлении. Отражением этого стало принятие уже третьей версии закона о местном самоуправлении, начиная с 1991 года. Исследователи оценивают это как беспрецедентное явление[3]. Однако это явление закономерное: политики, законодатель ищут оптимальные формы правового обеспечения функционирования местного самоуправления, шлифуют законодательство в целях приведения его в соответствие с нормами международного права, объективными потребностями развития и совершенствования системы местного самоуправления в нашей стране.
Последняя версия – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года подвергается критике за наметившуюся тенденцию огосударствления института местного самоуправления[4]. Предметами критики являются:
— усиление жёсткой регламентации организации местного самоуправления. Это рассматривается как отступление от либеральной концепции, заложенной в Конституции России и предусматривающей предоставление местному самоуправлению широких полномочий в определении своих организационных структур;
— унификация организационных процедур формирования местных органов власти и механизмов финансового управления;
— лишение населения права решающего голоса при установлении порядка избрания главы муниципального образования и проведении территориальных преобразований;
— продвижение идеи непрямых выборов глав муниципальных образований, а также модели назначаемого сити-менеджера[5];
— проблемы осуществления местного самоуправления на селе[6];
— финансовые основы местного самоуправления[7];
— проблемы полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов[8];
— пробелы правового регулирования административной ответственности должностных лиц местного самоуправления[9];
— фактически установленный законом приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения[10];
— ущемление права граждан на отзыв муниципальных выборных лиц[11];
— проблемы привлечения к уголовной ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления[12].
Рассмотрение перечисленных проблем по существу не всегда позволяет соглашаться с выводами анализирующих эти проблемы авторов.
Так, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как процесс «огосударствления» местного самоуправления, а можно оценивать как реализацию принципа расширения его прав и возможностей по решению вопросов местного значения и смежных проблем.
Главным критерием здесь должна служить не субъективная оценка явления, а объективный анализ соблюдения конституционных норм, связанных, в частности, с удовлетворением насущных потребностей населения муниципального образования, достаточным материально-финансовым обеспечением передаваемых полномочий, с надлежащим контролем исполнения этих полномочий, соблюдением при этом законных прав и свобод граждан.
Вместе с тем совершенно очевидна польза такой критики: она стимулирует политиков и законодателей к деятельности по совершенствованию законодательства в сфере местного самоуправления.
Первоочередной задачей при этом является гарантированное финансовое обеспечение функционирования местного самоуправления, превращение его из дотационного в самодостаточное.
Особенно остро эта проблема стоит в сельских поселениях. Профессор Р.Х. Адуков и А.Н. Адукова, опираясь на результаты собственных исследований и исследований других авторов, утверждают, что в подавляющем большинстве сельских администраций доля собственных доходов колеблется в пределах 5 – 7 %, тогда как для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена статьёй 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 % [13].
Достижение такого показателя – это сложнейшая задача. Однако без решения этой задачи местное самоуправление не сможет в полной мере реализовать конституционный принцип самостоятельности в пределах своих полномочий. Нерешённость проблемы уже сегодня ведёт к оголению сельских территорий, которое идёт угрожающе быстрыми темпами.
Решение задачи видится в создании надёжных правовых механизмов перераспределения бюджетных доходов в пользу местных бюджетов. Р.Х. Адуков и А.Н. Адукова определяют это как демонополизацию экономики страны. Именно такой подход формулирует Бюджетное послание Президента РФ от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012 – 2014 годах».
Действительно серьёзная угроза конституционным основам местного самоуправления таится в усилившейся тенденции передачи ряда полномочий, прежде всего в бюджетной сфере, с уровня сельских поселений в муниципальные районы. Сельские поселения объединяют бóльшую часть территории страны и значительную часть её населения.
Передача полномочий на районный уровень означает по сути ликвидацию первичного, низового звена местного самоуправления. По данным Р.Х. Адукова и А.Н. Адуковой, в Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счёт укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. Эти факты свидетельствуют о нарушении организационной основы местного самоуправления, приобретающем достаточно массовый характер.
Тема «огосударствления» местного самоуправления стала достаточно популярной у критиков законодательства о местном самоуправлении. Острие критики касается в основном двух вопросов: 1) установления возможности осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и 2) допустимости участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления.
Анализируя проблему, Е.С. Шугрина отмечает, что если в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995-го года подчёркивалось, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (статья 14), то Федеральный закон 2003 года этот вопрос регулирует иначе. Закон (статья 75) впервые предусматривает принципиальную возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления.
Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:
1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Более того, Закон устанавливает возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти. Такое осуществление полномочий возможно в случае отсутствия органов государственной власти субъекта РФ в силу чрезвычайной ситуации[14] в порядке и пределах, установленных федеральными законами, то есть если при этом в муниципальном образовании на территории этого субъекта Российской Федерации есть перечисленные выше основания для временного осуществления соответствующих полномочий.
Однако справедливость требует привести оправдательные аргументы в пользу принятия таких непростых решений:
а) основанием для осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Федерации или федеральными органами государственной власти являются по существу чрезвычайные обстоятельства;
б) закон устанавливает ограничения перечня исполняемых полномочий: не могут даже временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования;
в) закон строго регламентирует порядок осуществления предпринимаемых мер;
г) принимаемые меры носят временный характер.
С учётом этих обстоятельств нельзя не согласиться с мнением тех, кто считает введение временного государственного управления не как санкцию, а как меру помощи муниципальным образованиям, оказавшимся в сложном положении в силу объективных или субъективных причин[15].
Принципиальную допустимость участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, определении условий контракта с должностным лицом, инициировании прекращения его полномочий устанавливает статья 37 Федерального закона 131-ФЗ (2003 г.).
«Камнем преткновения» здесь, по мнению критиков, является неоправданное вмешательство государственной власти в естественные прерогативы местного самоуправления. Это вмешательство состоит в том, что в состав конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации в обязательном порядке должны включаться лица, назначаемые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (треть её состава). Оспаривается также право высшего должностного лица субъекта Федерации инициировать расторжение контракта с главой местной администрации.
По мнению критиков, это дополнительные способы оказания давления на органы местного самоуправления, ограничения их самостоятельности при принятии кадровых решений.
В данном случае есть основания хотя бы отчасти согласиться с мнением критиков: добиваться отставки главы местной администрации только на основании допущенных нарушений при реализации переданных государственных полномочий без учёта объективных данных о реализации всей совокупности вопросов местного значения представляется мерой недостаточно обоснованной и жёсткой. Закон мог бы предусмотреть меры более мягкого воздействия в целях выправления нежелательной ситуации.
Здесь присутствует и другая «сторона медали»: применение столь жёстких санкций к главе местной администрации формирует представление о наделяемых государственных полномочиях как о более значимых функциях, чем реализация вопросов местного значения, то есть исполнение основной миссии местного самоуправления.
Остальные проблемы, связанные с правовым регулированием местного самоуправления, можно считать частными. Однако следует подчеркнуть, что совокупность этих проблем может достичь столь критической величины, что потребует принятия очередной, уже четвёртой версии закона о местном самоуправлении. Во всяком случае, число поправок в Федеральный закон 131-ФЗ уже перевалило за третий десяток.
В числе внутренних угроз местному самоуправлению называют:
— коррумпированность должностных лиц и чиновников;
— превышение должностных полномочий;
— злоупотребление должностными полномочиями;
— проблемы с привлечением к ответственности должностных лиц местного самоуправления;
— низкую активность населения в решении вопросов местного значения.
Приведённый перечень показывает, что основные угрозы местному самоуправлению несут в первую очередь его должностные лица и чиновники. При этом допускаемые ими правонарушения нередко становятся предметом уголовного разбирательства и преследования.
По данным К.Б. Тимофеева[16], в последние годы наблюдается всплеск совершения преступлений депутатами представительных органов муниципальных образований. Уголовные дела возбуждаются по фактам:
— уклонения от уплаты налогов;
— нарушения правил охраны труда;
— умышленного причинения вреда здоровью средней тяжести;
— применения насилия в отношении сотрудников милиции (полиции);
— незаконных действий в отношении арестованного;
Наибольшее количество дел в отношении названных субъектов возбуждается по фактам уклонения от уплаты налогов, сокрытия доходов, получения взятки. Причём последний вид преступлений нередко совершается группой депутатов при наличии таких квалифицирующих признаков, как предварительный сговор и особо крупный размер.
Так, в ноябре 2007 г. в Твери был оглашён приговор в отношении 14 депутатов Тверской городской Думы во главе со спикером, обвиняемых в получении взяток на сумму 4 млн. руб.
По данным составам преступлений уголовные дела возбуждались и в отношении глав муниципальных образований. Довольно известными являются процессы в отношении мэров Томска, Волгограда, Архангельска, Владивостока, Тольятти и др.
Одной из мер предупреждения подобных проявлений является принятие представительными органами муниципальных образований документов, формулирующих нравственные принципы поведения муниципальных служащих[17].
Не являясь актами обязывающей правовой силы, такие документы по факту своего принятия и внедрения соответствующих идей и принципов в сознание муниципального сообщества становятся фактором, удерживающим муниципальных служащих от неправомерного поведения.
Обеспокоенность политиков, представителей органов государственного и муниципального управления вызывает очевидный спад общественной активности жителей муниципальных образований, в том числе при проведении выборов в органы местного самоуправления. Некоторые исследователи на этом основании делают вывод о том, что местное самоуправление в современной России пока так и не обрело в полной мере своего потенциально главного субъекта, ключевого игрока – сообщество граждан, проживающих на конкретной территории[18].
Ключ к решению проблемы – формирование солидарного муниципального сообщества. Сообщества, в котором достигается взаимопонимание и доверие между муниципальной властью и населением муниципального образования, в котором на основе взаимопонимания и доверия выстраиваются отношения тесного сотрудничества граждан и власти в решении местных проблем[19].
Таким образом, решение проблем становления, функционирования и развития местного самоуправления в современной России лежит как на пути совершенствования нормативно-правовой базы, формирующей конкретные механизмы реализации конституционных гарантий местного самоуправления[20], так и на пути выработки и реализации современных социальных технологий управления муниципальными процессами.
Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет
Органы местного самоуправления: основные полномочия
Одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Его гарантии закреплены в Конституции РФ.
«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», — говорится в статье 12 Основного закона.
Кроме того, вопросам местного самоуправления посвящена отдельная, 8 глава Конституции РФ. В ней, в частности, приписывается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Поправками в Конституцию, поддержанными россиянами в ходе общероссийского голосования, также уточняется, что местное самоуправление наряду с органами государственной власти входит в единую систему публичной власти в РФ, они «осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Основополагающими элементами местного самоуправления являются его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения, под которыми понимается финансово-экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
Полномочия органов МСУ, в свою очередь, прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем используется понятие «вопросы местного значения», под которыми указанным Федеральным законом понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, вопросы ведения органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах.
К таким полномочиям, в частности, относятся:
— создание муниципальных предприятий и учреждений и осуществление их финансового обеспечения;
— установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
— организация тепло- и водоснабжения, водоотведения;
— организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
— утверждение генеральных планов городского округа, городского поселения, правил землепользования и застройки;
— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
— присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;
— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением;
— создание условий для обеспечения жителей поселения, городского округа, внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
— подготовка, материально-техническое обеспечение и проведение местных выборов и референдумов;
— разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры;
— утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд;
— утверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов;
— организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, городского округа;
— выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
— обеспечение проживающих в городском округе, городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;
— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа;
— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.
И многие другие. Подробнее о полномочиях органов местного самоуправления вы можете узнать на сайте профильного Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия
ГОСУДАРСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Кафедра политических наук
Российский Университет дружбы народов
, Москва, Россия
Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. “Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства”. (Зотова, 2001, с. 144).
Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.
Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.
Местное самоуправление – важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной природе: политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Рассматривая институт местного самоуправление не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.
Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного[c.13] самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Российская Федерация после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления, включающего государственное управление и местное самоуправление. Становление местного самоуправления в Российской Федерации находится на самом начальном этапе современного переходного состояния нашего общества. Необходимо заметить, что на сегодняшний день до конца не отработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, проблеме взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.
Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что местное самоуправление является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества.
Исторический анализ исследуемого вопроса непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относительно самостоятельного многопланового социального явления.
На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима. (см.: Ковешников, 2002, с. 57).
Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.
Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как властного, так и общественного института. Местное самоуправление [c.14] в современных условиях, как уже отмечалось выше, имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-политическим институтом. Местное самоуправление в широком понимании является институтом самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. Кроме того, местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.
Крайне важно выделить и те общие принципы, которые служат основой организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К ним можно отнести: народовластие; законность; гласность; выборность представительных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; и др.
Конституция Российской Федерации предусматривает осуществление власти в государстве через институты государственной власти и властную составляющую местного самоуправления. В связи с этим крайне актуальным становится вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т. е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации. В настоящее время в научной среде наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в нашей стране. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (естественно, кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в “огосударствлении” местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного управления на местах. Эти позиции во многом отражают объективный процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, неоднозначность его современного правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы, как на уровне федерального, так и регионального законодательства.
Основываясь на российском и зарубежном опыте, можно утверждать, что эффективная и плодотворная деятельность государства возможна лишь при наличии жизнеспособной структуры местного самоуправления. В современных демократических[c.15] государствах муниципальные органы юридически не подчинены центральной администрации (см.: Административное право…, 2003, с. 76). Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации.
Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра. (см., Местное самоуправление…, 1994, с. 5, 48).
В настоящее время рабочей группой при президентской комиссии по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления подготовлен и внесен Президентом Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы новый проект закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. (см.: Комерсантъ. – 2003. – 13 января).
И хотя одна из главных целей реформы по словам заместителя руководителя администрации Президента Российской Козака состоит в том, чтобы “местное самоуправление не осталось красивым лозунгом, а стало и реальным институтом гражданского общества, и способом осуществления публичной власти, и обладало бы всеми теми качествами, которыми оно обладает во всех цивилизованных странах”, данная модель реформирования системы местного самоуправления, по мнению ряда ученых, имеет серьезные недостатки и недоработки (см.: Там же).
Предлагаемая авторами законопроекта концепция построения системы местного самоуправления в Российской Федерации, по мнению некоторых специалистов (см. Комерсантъ-Власть. – 2002. – № 36), по своей сути сводится к огосударствлению местного самоуправления, его трансформации в местный уровень государственной власти, что, на взгляд некоторых специалистов, противоречит самой сути местного самоуправления как института глубоко демократического, являющегося одним из проявлений народовластия, предполагающего самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера.
Законопроект во многом фиксирует уже сложившуюся практику на местах, а именно перегруженность местного самоуправления государственными полномочиями, “зажим” развития по поселенческому принципу и т. п. Предпринимается попытка повысить эффективность системы управления чисто утилитарными, технологическими способами, [c.16] унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия. Другие ученые нередко эти стороны предлагаемых реформ местного самоуправления считают позитивным решением.
К существенным достижениям законопроекта можно отнести появление положения о финансировании исполнения государственных полномочий только за счет субвенций. Однако и его сложно реализовать на практике, так как в случае, если порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не будет соблюден, органы местного самоуправления наделены правом судебного обжалования, при этом обязанность по исполнению госполномочий остается за ними вплоть до судебного решения, вынесение которого может затянуться на неопределенное время.
В связи с вышесказанным и, соглашаясь с тем мнением что, “совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного управления могут себе позволить лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики, развитой политической культурой и сложившимся в обществе консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на местное самоуправление” (Федерализм, 2001, с. 127), необходимо в то же время отметить, что процесс огосударствления местного самоуправления в условиях России с ее огромными пространствами, недостатком связи и дорог и другими всевозможными проблемами может стать крайне неэффективным шагом.
При этом одной из важнейших задач в ходе реформ является не только формирование института местного самоуправления, но и установление системы сдержек и противовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местного самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие.
Нужно отметить, что Российская Федерация пока делает по сути первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом особенно важно на современном этапе реформирования института местного самоуправления и определения его роли и места во взаимоотношениях с государством учитывать исторический опыт прошлого (земское и городское самоуправление царской России и Советы периода СССР). Роль местного самоуправления как стабилизирующего фактора в кризисные периоды развития государственности можно проследить на всем протяжении истории русской государственности. Становление России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного самоуправления. В периоды разобщенности Российского государства самоуправление было одним из инструментов управления. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями (см.: Еремян, Федоров, с. 237, 257).
Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее время становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего четкую реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.
Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позволяющей сделать вывод о том, что государственная власть сегодня во многом не выполняет свое социальное назначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике. Однако социальная сфера – это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государства и местного самоуправления во имя интересов населения Российской Федерации.
Согласно Европейской Хартии местного самоуправления государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляет им субсидии на финансирование определенных проектов (см.: Основы Европейской хартии…, с. 71). Без государственного решения этой задачи местное самоуправление не в состоянии нормально функционировать. Особенно актуален этот вопрос для современного положения дел в сфере взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, необходимо также подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии – как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.
Таким образом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействия государства и местного самоуправления, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.